农村基层政权向“为农服务”转型

一切皆浮云 · 发表于 2011-8-31 22:12

农村基层政权向“为农服务”转型——历经7年不懈努力，新一轮乡镇机构改革取得突破性进展

作者：本报记者盛若蔚时间：2011-08-31 浏览次数：24 次

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　　湖南省邵阳县黄塘乡政府出资组建10余支民兵预备役人员“代理工”种粮队伍，为缺劳力的留守家庭及军烈属户免费提供服务。

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　　江西省樟树市洲上乡近日组织工作人员分赴全乡21个村（居）委，宣传新型农村社会养老保险知识，动员村民积极参保。　周国荪摄
　　2009年1月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化乡镇机构改革的指导意见》，在前5年试点基础上正式推开新一轮乡镇机构改革，这一轮乡镇机构改革距离2012年基本完成改革任务的总时间表已经越来越近。
　　来自中央编办的最新消息称，截至目前，17个省（区、市）基本完成改革任务，其他省（区、市）已全面推开。各地已经进行改革的乡镇达33524个，占全国乡镇总数的97.7％。
　　1. 不让“黄宗羲定律”在农村改革中重演
　　各地探索建立精干高效的乡镇组织模式和行政体制
　　曾几何时，在一般人的印象中，乡镇的主要工作不外乎招商引资、收粮征税，加之一些地方不注意方式方法，干群关系比较紧张，政府形象受到较大影响。同时，由于长期“养人收费—收费养人”的恶性循环，各地乡镇机构普遍比较臃肿，除了正式在编干部以外，还有不少临时聘用人员。
　　农业税取消以后，乡镇的工作重心是什么？乡镇政权的规模应如何把握？乡镇政府的组织结构应如何确定？乡镇的富余人员如何安置？这些都是乡镇机构改革必须直面的问题。
　　“如果相关方面的改革不及时跟进，不从根本上解决‘食之者众、生之者寡’的问题，各种乱收费乱摊派乱罚款现象将再度出现，农民负担将出现反弹，‘黄宗羲定律’在农村改革中将会重演，农村税费改革将前功尽弃。”国务院研究室社会发展司司长李萌表示。
　　经过此轮改革，各地已逐步探索和建立了符合乡镇工作特点和实际的机构设置模式、运行方式和行政体制。
　　改革后，山西长治市委书记田喜荣算了一笔账：全市乡镇工作人员共精简了755人，每年就可节约开支750多万元。特别是探索建立了乡镇党政“一肩挑”制、乡镇领导干部交叉任职制、乡镇机构设置“大办制”以及岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、一站式服务制等运行机制，进一步提高了行政效率，改进了为农服务水平。
　　为合理设置机构，目前各地乡镇党政机构一般只设3—5个综合办公室，也有的地方只设工作岗位、不设办公室。在江苏乡镇，设置5个左右的综合性办公室或设置有限职位，实行“一室多牌、一人多岗、一岗多职”，大大激发了行政潜能。
　　在精简控制人员编制和领导职数方面，此轮改革可谓力度空前。在河南睢县，县委、县政府严控机构改革后乡镇进人和领导配备。乡镇人员满编后，一律不再增加新人；乡镇领导干部需配备交流的，须在编制和领导职数内进行；一般工作人员需对调或调动的，严格做到“两个不受理”，即单位无空缺编制的不受理、对调人员占用编制性质不同的不受理，杜绝了乡镇超编进人、违反规定程序进人、已清退超编人员“回流”反弹及超职数配备领导干部等现象的发生。几年下来，睢县乡镇实有在职人数因调出和自然减员等原因，由1577名减少至1538名。
　　同时，在改革过程中，一些地方还对乡镇区划进行了适当调整和撤并，使机构、人员更精干，也更富效率。
　　2. 乡镇“干什么”、“怎么干”
　　乡镇政权角色定位从“管理”为主转向“服务”为主
　　农业税取消以后，农村形势发生深刻变化，乡镇“干什么”、“怎么干”成为各级党委政府深刻思考的问题，很多干部对如何确定乡镇的功能感到茫然，社会上甚至一度出现了“淡化”、“弱化”、“虚化”乡镇的倾向。
　　中央编办副主任何建中表示，在这一轮乡镇机构改革中，各地积极探索新形势下乡镇的功能定位，在加强为农服务方面形成共识，成为中央指导乡镇机构改革的政策核心，推动了乡镇政权的顺利转型。
　　转型，首先需明确基本职能定位。在此基础上，各地根据不同乡镇的情况确定转变职能的重点。一些地方根据发展基础、地理位置、人口分布、资源禀赋等条件，因地制宜制定乡镇工作目标，使发展思路更加符合乡镇实际。
　　上海按照城市化水平的高低将乡镇划分为不同档次，城市化水平较高的乡镇强化社区建设的管理服务，城市化水平较低的乡镇强化完善服务“三农”的职能。
　　而在广东，云安县则将所辖63个乡镇划分为“优先发展区”、“重点发展区”、“开发与保护并重示范区”三类功能区，按照功能区确定乡镇职能，并配套建立了“不以GDP大小论英雄，只以功能发挥好坏论成败”的政绩考核机制，使基层干部从招商引资的“业务员”向为农服务的公务员回归。
　　还有的地方通过清理规范“一票否决”项目和评比达标项目，取消各种不切实际的考核，以减轻乡镇工作负担。
　　转型，转变乡镇政府抓经济的工作方式无疑是重中之重。人们发现，经过本轮乡镇机构改革，乡镇政府已不再直接举办企业，不再盲目招商引资，减少了对微观经济活动的直接干预，把工作重心和主要精力转移到社会管理和公共服务上来。
　　转型，更要转到“服务”这个“主型”上来。各地通过建立“一站式”服务、“办事代理制”、服务热线等便民服务措施，将面向农民群众的审批、服务、咨询事项集中统一到服务大厅办理。有的地区还鼓励县直部门和乡镇干部深入基层，现场为农民服务，变“坐堂办公”为“上门服务”。
　　广西百色市全面整合政府服务资源，大力推行“农事村办”，在县、乡镇、村委会和自然屯分别建设“农事村办”服务中心、服务站和服务点，以党员中心户为重点建立“农事村办”服务户，形成县、乡、村、屯、户5级服务网络。
　　在江西，新余市推进城乡公共服务均等化迈出了实质性步伐。如今，新余实现了农民工进城入户、进城就业、农村学生到城市就读“三个无障碍”。几年时间，新余相继推行了失地农民养老保险、村干部养老保险、农村新型养老保险、城乡居民经济适用房混居模式、城乡一体化公交、城乡高龄人口统一补贴、普及十五年教育、推行“中学城市化，小学集镇化”、城乡学校捆绑办学、国家基本药物制度试点、普及农村数字电影放映等一系列促进城乡公共服务和国民待遇均等化的项目和政策，使城乡一体的就业政策体系和服务体系日趋完善，贯穿农民一生的农村低保、养老保险、医疗保险、失业保险、就学保障、就业保障、创业保障、征地拆迁补偿等“八道保障体系”加快建立。在财力上，市财政投入坚持向农村倾斜，新增财力主要用于“三农”，重点扶持农业产业发展、农村基础设施建设、环境综合整治、社会事业发展、农民职业技能培训和农村社会保障体系建设，仅2009年市本级对“三农”的新增财政投入就高达1.5亿元。
　　据新余市市长魏旋君介绍，新余下一步将围绕社会互助救助、环境卫生整治、民间纠纷调解、文体活动开展和公益事业服务五个方面，以“一会五站”公共服务平台建设为中心，加强农村社区建设，把政府各项公共服务逐步延伸到农村社区。
　　中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军表示，通过改革，社会各方面对乡镇政权的重要性有了进一步认识，对乡镇政府的功能定位形成了共识，基本解决了在新的形势下乡镇“干什么、怎么干”的问题，推动了乡镇政权的顺利转型，确保了中央各项支农惠农政策措施的贯彻执行。
　　3. “七站八所”告别“靠费养人”
　　多数地方统一设置3—6个综合性服务中心
　　乡镇事业站所是为农民群众提供公共服务的重要载体，但长期以来，靠收费养人的模式严重偏离设立初衷，成为加重农民负担的重要因素。取消农业税后，相当多的事业站所失去主要收入来源，无法为群众提供切实有效的服务。
　　各地从促进社会公益事业发展、保障和改善民生出发，积极推进乡镇事业站所改革。多数地方对事业站所的机构和人员进行了整合，统一设置3—6个综合性服务中心，通过整合资源、规范制度和加强管理，增强了事业站所的服务能力。
　　在河北藁城市岗上镇，为改善群众就医环境，镇政府投资200余万元对镇医院进行了改造重建，各村也对医疗资源进行整合，成立了卫生室，大大方便了群众就医；同时，镇里加大新农合政策宣传，积极引导群众参合，2010年全镇新农合参合率达到97%以上。
　　海南把原设立的文化、广播、农机、农技等十多家事业站所整合为社会事务服务中心和农业服务中心，将分散的人员、资金、设备进行统一优化配置，提高了为农服务的综合实力。
　　山东按照“政府引导、能人牵头、多方参与、优化组合”的思路，建立了3.8万个不同类型的农民合作社，解决了政府部门管不了，一家一户办不了的问题。
　　有的地方实行事业站所跨乡镇设置，扩大了服务半径和涵盖范围，提高了资源使用效率；有的地方结合实际将农技服务站等改为县直部门的派出机构；有的地方制定政策引导乡镇事业站所面向市场转换机制，将乡镇事业站所逐步转制为企业或中介服务组织，通过“政府购买、合同管理、农民认可、考核兑现”，探索政府提供服务的新形式；还有一些地方积极鼓励引导民间资本进入农村公共服务领域，鼓励发展农村社会化服务组织和农民专业合作组织，扶持社会力量兴办为农服务的公益性机构和经济实体，实现农村公益服务提供主体的多元化和提供方式的多样化，满足农民群众对于公共服务产品不断增长的需求。
　　通过这一轮改革，乡镇事业站所强化了服务能力，提高了农村公共服务水平，密切了党群、干群关系，农民群众对党和政府政策的满意度越来越高。中央编办三司司长靳永龙评价，“改革事业站所管理体制，促进了农村公益事业发展，提高了农村公共服务的能力和水平。”
　　4. 扭转“有人无事干，有事无人干”状况
　　农村基层政权得以加强巩固
　　本轮乡镇机构改革，一个突出的亮点在于，通过提高机关效能，增强乡镇党委、政府统筹经济社会发展和为“三农”服务的能力，切实加强和巩固了农村基层政权。
　　在吉林，敦化市将有关政策、重点工作、领导分工、工作制度、机构职能、人员定岗、财务管理、计划总结等涉及乡镇的所有事项全部上墙公示；在山东，威海市建立机构编制管理实名制和公示制，将全市镇级机关事业单位在职人员全部纳入实名制管理，并在政务网站上进行公示，主动接受各界监督，有效解决了违规进人、超编进人和“吃空饷”等问题。事实上，各地在改革中积极推行依法行政和政务公开，转变工作方式和工作作风，显著提升了乡镇党委、政府的执行力。
　　“通过将乡镇机构和人员的职责、办事程序、标准等事项向群众公开，不仅方便了群众办事，也有利于接受群众监督。”国务院发展研究中心研究员赵树凯说。
　　改革领导干部选拔任用和考核机制，是提高服务能力的重要保证。安徽等地组织农民代表、村组干部参与乡镇干部考核工作，扩大农民对乡镇工作的知情权、参与权和监督权；河北张家口市石嘴子乡通过建立健全公开服务承诺、明确办事程序等制度，促进了干部工作作风明显改善。特别是，一些地方的乡镇领导班子成员全部通过公推直选方式产生，还有的通过创新乡镇干部考核机制，充分听取农民群众意见，将上级考核与群众考核结合起来，实现了乡镇领导班子由“对上负责”向“对上负责与对下负责有机统一”的转变。
　　服务的前提是能力。各地通过实行竞争上岗，使一大批学历层次高、年富力强的干部走上了乡镇领导和工作岗位，有的地方还选派县直部门和乡镇干部直接到村任职，使乡村干部能力素质得到提高。
　　针对个别干部“不会服务”的“病灶”，一些地方还依托基层干部专修学校、农广校、业余党校和党员干部现代远程教育站点等加强对乡村干部的培训，使多数干部掌握了1—2门实用技术。浙江庆元县提出“培养技能型干部，建设技能型政府”，把“有技能、会服务、促发展”作为对干部的基本要求，县委、县政府已对全体乡镇干部进行了技能培训。
　　通过改革，不仅提高了乡镇干部队伍素质，也强化了乡镇干部的竞争意识、市场意识和服务意识，以往“有人无事干，有事无人干”的状况得以扭转，从而切实加强和巩固了基层政权。