聚“闲”赋能土地生金——游仙区宅基地“三权分置”改革调查

游仙发布 · 发表于 2019-11-14 10:09

　　11月12日，游仙区街子镇回龙村村民杨翠华正在地里忙碌。她劳作的地块，在10个月前还是她的老屋，5间闲置多年的土坯房被拆除复耕。对于这事儿，杨翠华很淡定：“堆柴火都莫法用，现在拆了种地，是个人和集体都受益的好事”。

　　在距离杨翠华老屋不远的王猛村蓝港水乡水产养殖基地，负责人王道勇正踌躇满怀的为基地加工房设计规划图，“土地属性马上就要变更了，修建深加工厂房也提上了日程，公司规划了10亩建设用地用于延伸产业链”。

　　杨翠华的淡定与王道勇的憧憬，来源于宅基地“三权分置”改革在游仙区的推行。游仙区街子镇在加强宅基地管理的同时，用腾退宅基地产生的集体建设用地新增指标，以集体经济入股形式与辖区企业开展联营，在促进辖区企业健康发展的同时，壮大村集体经济，力促乡村振兴。

　　直击痛点

　　突破产业发展用地瓶颈

　　“当前，制约乡镇发展的主要因素在土地。”游仙区街子镇党委书记张金如是说。

　　在企业转型升级的浪潮下，落户乡村的农业企业逐步从以流转土地进行种养殖为主的传统农业向以文旅、精深加工为主的现代农业企业转型。在此过程中，因国有出让用地成本高、农业设施用地局限性大等因素，企业很难取得经营性建设用地指标。

　　乡村振兴，产业是核心。要实现产业兴旺，必须突破产业发展的用地瓶颈。

　　随着灾后重建、住房条件改善以及农村劳动力向城市不断转移，加之农村“祖屋”、“祖业”思维，导致一户多宅、建新不拆旧等现象时有发生。以街子镇为例，该镇一户多宅需拆除的土坯房有123户，按照全国第三次土地调查数据测算，占地200余亩。

　　“三权分置改革就是要厘清农村宅基地所有权、资格权和使用权的关系，允许村集体在农民自愿前提下，依法收回闲置宅基地并转变为集体经营性建设用地入市。工作的难点在于，群众对宅基地集体所有权认识不到位，简单的将资格权等同于所有权。”张金告诉记者。

　　“我以前一直认为，我申请的地修了房子，地就是我的。”在回龙村1社，村民曾明成对记者说。

　　曾明成在5.12灾后重建中建起了2层小楼，原先的7间土坯房一直闲置。去年10月，在街子镇整理闲置宅基地行动中，听到没有补偿，他一直有情绪。“后来镇村干部多次给我做工作，并带我学习了《土地管理法》、《宅基地管理办法》等文件，我才意识到农民对宅基地只有资格权，也认识到了多占宅基地是不对的。”

　　在现有基本农田保护制度体系下，农村广泛存在的闲置宅基地，是集体经营性建设用地不可多得的“源头活水”。为此，游仙区出台《农村建设用地整理及调整村庄建设用地布局管理办法（暂行）》，将整理的集体建设用地指标汇聚集中起来，以土地入股、联营等方式，解决乡村旅游、农产品加工、康养等现代农业产业发展用地矛盾，助推乡村振兴落地。

　　土地整理+指标定向流转

　　实现多方共赢

　　“要维护村容环境、更换标语、慰问贫困户，哪儿都需要用钱。”13日，在街子镇回龙村，村支书唐芙蓉正在为刚刚入账的一笔款项谋划用途。这笔款项的来源，是村内3家企业缴纳的集体建设用地使用权预付款。

　　在宅基地整理中，回龙村共有47户村民宅基地参与指标回收，除4户一户一宅村民因人口流动自愿腾退外，其余43户均为一户多宅情况。该村共整理出集体建设用地指标79亩。

　　“还不够呢，目前仅村内现有企业需要用地的指标都达到了115亩，差额的部分，镇上将统一从其他指标需求少的村社调换。”唐芙蓉告诉记者。

　　宅基地的社会保障属性和集体属性要求，集体经营性建设用地流转必须要处理好村民、集体、受让体多方的利益关系。宅基地“三权分置”改革工作，关键是构筑各方共赢的利益主体链接机制。

　　张金告诉记者，在集体建设用地指标整理工作中，针对企业方，采用集体建设用地使用权价格与农地租金相分离的核算机制。

　　该镇核算集体建设用地指标使用费为每亩20万元（40年期限），构成为：指标整理成本14万元，村社集体利润6万元（指标流出地与流入地各占50%），利润由村集体股份经济合作联合社收取，依据贡献大小，村社按照1:2比例进行支配。

　　闲置宅基地整理后，如何在政策许可条件下，将新增集体建设用地指标转移到需要发展的企业？街子镇的创新做法是以集体经济组织为主体，以指标入股形式与企业开展联营。联合社将土地级差利润中的一部分入股企业实行固定分红。剩余部分以集体经济收益形式，用于村庄发展建设。

　　“此举将农户个体利益和村庄集体利益捆绑在一起，在为村庄发展找‘钱源’的同时，倾向性扶持以社为单位的集体经济组织，更加有利于提升村、社集体经济活力。”张金说。

　　对于项目承载地农户来说，土地流转金仍旧按先期流转协议照常支付，充分保障农户权益。

　　乡镇主导，村级主体，群众参与。在宅基地“三权分置”改革中，街子镇聘请专业机构统一编制乡镇、村规划，明确新增建设用地指标以集中安置点、产业发展区为重点，采取新增指标定向流转方式，引导指标向产业聚集点集中，最大限度发挥集体建设用地在资源配置中的促进作用，助力产业集聚规模发展。

　　截至目前，街子镇的六个村集体股份经济合作联合社已与9家企业签订了集体建设用地合作经营协议，按照每亩5万元的标准共收取企业集体建设用地使用权预付款630万元。

　　释放土地价值

　　活村富民兴产业

　　在缴纳集体建设用地使用权预付款后，街子镇富乐花乡田园综合体公司负责人方南青心里的最后一块石头才算落了地。“我们以前采用设施农业用地指标进行营业性用房建设，期间多次遇到国土整治，这些年来因土地属性问题，多次停工，还屡被处罚。”方南青告诉记者，期间他们也试着将流转的农耕地转为建设用地，但政策不允许。同时，多个与大型企业意向合作的项目也因土地属性告吹。

　　现在，借助游仙区宅基地“三权分置”改革契机，解决了用地问题后，公司正在规划二期康养产业建设。“我们的经营活动终于从偷偷摸摸，转为正大光明了。”方南青感叹道。

　　在改革中受益的不止企业。

　　致富奔康路子宽。在街子镇，农户在腾退宅基地后，不仅可以获得一笔奖励资金，腾退的宅基地使用权依然归该户，其可以从事种养业增加收入。同时，其建设用地指标产生的收益还可参与集体分红，或用于村社基础设施建设和公益服务项目，这些对腾退户都是直接的利好。

　　乡村治理有成效。随着200余亩闲置宅基地被整理，街子镇乡村风貌得到大提升。岳家村获得“省级环境优美示范村”，九洞村获省级“四好”村称号，小堡村被评为市级“文明村”。同时，随着一户一宅的推行，以往乡村因宅基地占用不均导致的“红眼病”等不和谐因素大大降低，乡村文明风气进一步蔓延。

　　集体经济有活力。街子镇通过宅基地整理后的合作经营，按照村集体股份经济合作联合社与企业达成的合作协议测算，各村集体经济平均收益达150余万元，年均分红不低于5万元，彻底打破以往集体经济空壳村占比70%的窘迫局面。以回龙村为例，该村可整理集体建设用地指标30余亩，村集体经济可获收益180余万元，计划入股120万元，村集体经济每年获取稳定收益6万元。

　　产业发展有前景。经营性建设用地的集中集约规划，对于农业企业延伸产业链条，促进相关产业规模集聚发展作用明显。目前，富乐花乡正在规划建设康养花卉小镇；佳旺实业、禾康农业正在布局农产品精、深加工产业。该镇已基本形成“一村一品”“一村一景”“一村一韵”的发展格局。

　　“一句话概括我们的模式：老百姓用自己的企业（联合社），整理自己的资源（建设用地指标），发展自己的产业（联合经营），将收益和发展成果都留在村上，长久惠及村民。”张金说。

　　一副“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴美好画卷已然在望。

　　