谈“五路一桥”费的五宗原罪
邢连超
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本文作于2008年12月16日
“五路一桥”工程是成都市政府的"一号工程"。其中的"五路"是指：三环路，人民南路延线，成龙路，老成渝路和成洛路;"一桥"是指人民南路跨火车南站立交桥。2002年12月11日成都市人民政府第90次常务会议审议通过的《成都市"五路一桥"机动车辆通行费征收管理办法(试行)》规定，为偿还"五路一桥"工程建设贷款，优化道路资源，提高城市道路通行能力，根据国务院《城市道路管理条例》和四川省人民政府办公厅《关于成都市"五路一桥"收取车辆通行费的通知》精神，制定“五路一桥”机动车辆通行费。“五路一桥”通行费从实行开始，大众及法律界就对此存有异议，现在“燃油税”开征在即，更是引发我们的思考，到底“五路一桥”通行费是否合法合理？作为一名律师，我想谈点粗浅的认识，仅供讨论。
罪一，规章不能越权搞“征收”。
《成都市"五路一桥"机动车辆通行费征收管理办法(试行)》（以下称《办法》）属于成都市地方政府的规章，效力低于法律、国务院行政法规、地方性法规。根据《立法法》第八条规定，对非国有财产的征收只能由法律规定，而层级较低的地方政府规章根本无权对公民、法人的私有财产进行征收。如果认定向车主收取“五路一桥”通行费是一种“征收”行为，那么该规章显然是超越《立法法》授权了。在行政管理领域，哪些属于行政机关履行的公权，哪些属于公民法人的私权，一直界定不清，这是长期困扰我国依法行政的大难题。成都市政府有没有合法权力制定此类规章，也是说不清道不明。从实行六年多来看，上级政府、人大对此保持沉默，不知道是没有按程序上报备案审查，还是同意此规章的内容？
罪二，对全部车辆收取通行费不符合《城市道路管理条例》。《办法》是根据国务院《城市道路管理条例》和四川省人民政府办公厅《关于成都市"五路一桥"收取车辆通行费的通知》精神制定的，在法律层面上属于立法的依据。其中省政府的“通知精神”不属于严格的法律依据，只有国务院《城市道路管理条例》是正式的法律依据。对照一下《城市道路管理条例》第十九条：“
市政工程行政主管部门对利用贷款或者集资建设的大型桥梁、隧道等，可以在一定期限内向过往车辆(军用车辆除外)收取通行费，用于偿还贷款或者集资款，不得挪作他用。
收取通行费的范围和期限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”问题就出来了。《城市道路管理条例》只规定了“桥梁、隧道”可以对“过往车辆”收费，对没有经过的车辆当然不能收费，这是根据使用才收费的原则确定的，而成都“五路一桥”通行费是不论经过与否，统一收取费用，与《城市道路管理条例》规定不符。另外，《城市道路管理条例》规定收取通行费的范围和期限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。而成都市只取得了四川省政府办公厅的《通知》，办公厅是省政府的下级机构，能享有省政府的法定职权么？
罪三，对城市道路收费没有上位法依据。如果是政府还贷公路需要收取通行费，必须得符合当时收费公路规定。根据1999年修订的《公路法》五十八条、五十九条规定，政府还贷公路是可以收费的，但要符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模。根据交通部
国家计委
财政部交公路发〔1994〕686号文《关于在公路上设置通行费收费站（点）的规定》第二条规定，对于“封闭或者部分封闭”的平原公路要超过40公里才能建设收费公路。而成都市“五路一桥”中的公路除三环外，多数没有超过40公里，大多是“开放式”公路，根本不符合当时的收费公路条件。2004年11月1日施行的《收费公路管理条例》更是提高了收费公路的里程、严格了条件。一级公路连续里程50公里以上，西部地区二级公路连续里程60公里以上才能建设收费公路。成都市“五路一桥”收费行为应当按照《收费公路管理条例》进行清理。
罪四，违规强制在车辆年检时收费。《办法》第五条：“通行年费由公安交通管理部门在机动车年检时按本办法规定的标准一并收缴。”第六条：“公安交通管理部门在办理新车入户、车辆报废和外籍机动车迁入等手续时，应当核实通行年费的缴纳情况，对未缴纳通行年费的机动车辆，不得办理相关手续。”而《中华人民共和国道路交通安全法》第十三条规定，“对提供机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单的，机动车安全技术检验机构应当予以检验，任何单位不得附加其他条件。对符合机动车国家安全技术标准的，公安机关交通管理部门应当发给检验合格标志。”国家以法律的形式，明令禁止在车辆年检时符加其他条件，而成都市不交“五路一桥”通行费不给年检、上户的规定显然是违反上位法规定的，应当加以修改。
罪五，一刀切的收费不符合公平原则。保持公平是依法行政的基本原则之一，成都市规定不考虑是否走“五路一桥”都按比例交费，显然不符合“公平”的行政原则和市场原则，应当由更科学的方式进行计量收费。希望能够在“燃油税”开征之际，解决“五路一桥”的老问题。
附：相关法律条文。
1、《中华人民共和国立法法》
第八条 下列事项只能制定法律：
（一）国家主权的事项；
（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；
（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；
（四）犯罪和刑罚；
（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；
（六）对非国有财产的征收；
（七）民事基本制度；
（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；
（九）诉讼和仲裁制度；
（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。
第七十二条 涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。
第七十三条 省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。
地方政府规章可以就下列事项作出规定：
（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；
（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。
第八十七条 法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第八十八条规定的权限予以改变或者撤销：
（一）超越权限的；
（二）下位法违反上位法规定的；
（三）规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的；
（四）规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；
（五）违背法定程序的。
2、《城市道路管理条例》
第十九条
市政工程行政主管部门对利用贷款或者集资建设的大型桥梁、隧道等，可以在一定期限内向过往车辆(军用车辆除外)收取通行费，用于偿还贷款或者集资款，不得挪作他用、
收取通行费的范围和期限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。
3、《收费公路管理条例》
已经2004年8月18日国务院第61次常务会议通过，现予公布，自2004年11月1日起施行。
第四条全部由政府投资或者社会组织、个人捐资建设的公路，不得收取车辆通行费。
第十八条建设收费公路，应当符合下列技术等级和规模：
（一）高速公路连续里程30公里以上。但是，城市市区至本地机场的高速公路除外。
（二）一级公路连续里程50公里以上。
（三）二车道的独立桥梁、隧道，长度800米以上；四车道的独立桥梁、隧道，长度500米以上。
技术等级为二级以下（含二级）的公路不得收费。但是，在国家确定的中西部省、自治区、直辖市建设的二级公路，其连续里程60公里以上的，经依法批准，可以收取车辆通行费。
4、《成都市“五路一桥”机动车辆通行费征收管理办法(试行)》
（2002年12月11日成都市人民政府第90次常务会议审议通过 2002年12月24日成都市人民政府令第94号公布）
第五条
通行年费由公安交通管理部门在机动车年检时按本办法规定的标准一并收缴。
第六条
公安交通管理部门在办理新车入户、车辆报废和外籍机动车迁入等手续时，应当核实通行年费的缴纳情况，对未缴纳通行年费的机动车辆，不得办理相关手续。
5、《中华人民共和国道路交通安全法》
第十三条
对登记后上道路行驶的机动车，应当依照法律、行政法规的规定，根据车辆用途、载客载货数量、使用年限等不同情况，定期进行安全技术检验。对提供机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单的，机动车安全技术检验机构应当予以检验，任何单位不得附加其他条件。对符合机动车国家安全技术标准的，公安机关交通管理部门应当发给检验合格标志。
6、《中华人民共和国公路法》
第五十八条 国家允许依法设立收费公路，同时对收费公路的数量进行控制。
除本法第五十九条规定可以收取车辆通行费的公路外，禁止任何公路收取车辆通行费。
第五十九条 符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的下列公路，可以依法收取车辆通行费：
（一）由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路；
（二）由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路；
（三）由国内外经济组织依法投资建成的公路。
7、交通部
国家计委
财政部《关于在公路上设置通行费收费站（点）的规定》
交公路发〔1994〕686号文发布
关于在公路上设置通行费收费站（点）的规定
第一条 为加快公路交通事业的发展，确保国家“贷款修路、收费还贷”政策得以长期、稳定、健康、规范地执行，防止乱设卡、乱收费、乱罚款，特制定本规定。
第二条 凡利用贷款（包括需偿还的集资和实行股份制经营，以下同）建成的公路（包括桥梁、隧道，以下同），并符合下列条件之一的工程项目，按交通部、财政部、国家物价局（88）交公路字28号文件规定的程序报批后，可设置站（点）收取车辆通行费：
（一）封闭（包括部分封闭）型的汽车专用公路。平原微丘区超过40km和山岭重丘区超过20km的一般二级公路。
（二）长度超过300m的公路桥梁。改渡为桥的，可适当放宽到桥长超过200m。长度超过500m的公路隧道。
上述公路收费的具体标准由省级物价部门会同财政部门制定。
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发表于 2008-12-16 15:04
