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由于各省份财政收入存在差异，中央为实现各个地方的公共服务水平均等，转移支付制度一直在我国的财政制度中扮演着重要角色。
财政部部长刘昆表示，今年要实施“积极的财政政策”，而“积极”的表现之一便是“在推动财力下沉上加力，进一步增强中央对地方的转移支付，并向困难地区和欠发达地区倾斜”。
当下人们关注中央对地方的转移支付，不仅在关注创纪录的数字，也在关注数字背后的地方收支矛盾以及央地关系的变迁。
四川、河南“进账”排前两位
“中央对地方转移支付数突破10万亿元确实引人关注，但从相对值来看，其始终占据中央财算支出七成左右，并未明显增长。”中国人民大学财政金融学院财政系主任吕冰洋教授告诉《中国新闻周刊》。
其实分税制改革后，转移支付一直占据中央财政支出的“大头”。不过相比疫情暴发前数年，2020年以来，转移支付占中央财政支出比例小幅攀升，从不足七成到稳定在70％以上。
以2022年为例，中央对地方转移支付数约为9.7万亿元，当年地方公共预算支出超过22万亿元，转移支付占比超四成。
中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云告诉《中国新闻周刊》，转移支付的存在，由财政体制所决定，分税制改革后，税收收入集中于中央，转移支付成为中央支持地方财力最重要的杠杆。
自2015年财政部公布中央对地方转移支付分地区情况以来，四川、河南获得的资金量一直排在前两位。两省合计获得的一般公共预算转移支付数额，通常占当年总数10％以上。2023年，中央给四川的转移支付预算为5882.5亿元，给河南的则为5095亿元。
排在第三至第六位的多为湖南、湖北、河北、云南四省。今年转移支付预算超过4000亿元的省份，仍然有湖南、湖北，河北则是接近4000亿元。相比之下，上海、浙江、天津等省份转移支付预算不足千亿元。这样的省际分配结果并不意外。
中央对地方的转移支付主要由两部分构成，一般转移支付与专项转移支付，前者占比约九成。一般转移支付主要用于保证各省份公共服务均等化，经济欠发达地区相比发达地区获得的一般转移支付额度更高，因其收入不足以支持公共服务支出。今年一般转移支付中的均衡性转移支付同比增长10.3％。
“保证公共服务均等化是一般转移支付的第一要务，当下聚焦于满足‘三保’（保基本民生、保工资、保运转）支出需要。”乔宝云告诉记者，中央对地方转移支付的分配并非“随心所欲”，虽然尚未立法，但是按照公式计算得出的转移支付系数进行分配，主要考虑了地方公共服务必要支出、收入等因素。
以2023年中央向地方转移支付的基本养老金预算为例，预算共计9277.63亿元，获得资金最多的是四川，达到1023.18亿元，其次是辽宁（938.32亿元）、湖北（739.77亿元）、河南（721.84亿元）、黑龙江（713.16亿元）。
根据说明，基本养老金转移支付的分配逻辑都是与地方离退休人数挂钩，再向中西部地区有所倾斜。比如基本养老金中的“城乡居民基本养老保险补助经费”，对中西部地区是全额补助，对东部地区则只给予50％的补助。
第七次人口普查数据显示，四川流出人口数量超千万，而流入人口数量仅有259万。这使得老龄人口占比较高，在2021年四川参加养老保险的城镇职工中，在职和离退人员的比例为2.25：1，也就是说，这个比例不仅远低于广东、福建等地，也低于全国的平均水平2.65：1。
显然，伴随地方政府收支矛盾加剧，中央转移支付的角色愈发重要。但是，中央对地方转移支付的增长是否可持续？这涉及到中央对地方转移支付的钱从哪里来。
“除去税收收入，重要来源便是财政赤字。因此，讨论中央对地方转移支付增长是否可持续，本质便是讨论财政赤字是否可持续。”乔宝云解释，赤字率上升是因为经济下行压力增大，中央政府以此平抑经济波动，但是如果经济持续下行，赤字必然难以持续。反之，如果通过提高赤字率，进而增加中央对地方的转移支付额度，起到提振经济的作用，赤字便可以持续。
乔宝云认为，这对于中央政府而言是两难选择，而在经济正在复苏的当下，中央对地方的转移支付必不可少。
地方政府收支矛盾难解
财政部数据显示，去年全年地方一般公共预算本级收入同比下降2.1％，而一般公共预算支出比上年增长6.4％。分省份来看，共有21个省份财政收入同比下降，仅有5个省份实现增长，多为山西、内蒙古、陕西等资源型省份。
在地方政府收支矛盾加剧的背景下，地方财政自给率下降，愈发依赖中央转移支付填补收入与支出的缺口，这是中央对地方转移支付创下纪录背后的现实矛盾。
今年2月，中国财政科学研究院发布《2022年地方财政经济运行调研报告》（下称《报告》）。《报告》提及，由于地方本级收入受到明显冲击，地方更加依赖中央对地方转移支付来维持基本运转。
最直观的体现便是地方财政自给率的进一步下滑。2022年地方财政自给率（地方本级一般公共预算收入/地方一般公共预算支出）为48.4％，比上一年下降4.3个百分点，自2014年的高点已经降低了10.3个百分点。
《报告》显示，2022年，只有资源型省份的财政自给率在提高，东北、东部沿海地区降幅最大。山西、内蒙古、陕西、新疆四个资源型省份的财政自给率较2021年提高3个百分点左右，主要由于2022年大宗商品价格维持相对高位。东北和东部沿海地区的财政自给率降幅高于其他地区，其中受疫情冲击较大的上海、吉林两地降幅最大，分别为11.2个百分点、9.9个百分点。
应该如何看待地方财政自给率下降？
“在经济下行压力较大时，地方财政收入下降，支出相对刚性，必然带来财政自给率下降。”乔宝云指出，一般公共预算支出更多指向公共服务，而公共服务水平难言降低，当经济面临波动性困难，就需要中央扩大转移支付额度予以平抑。
“不过，中央对地方的转移支付相当于‘输血’，终究需要提升地方‘造血’功能，药不能当饭吃。”乔宝云也提醒，地方财政自给率也是财政制度设计的结果。“通过调整财政制度设计，可以提高地方财政自给率，比如极端情况下，地方财政自给率提升到100％，中央财政支出如何保障？因此不宜过高看重财政自给率单一指标的意义。”
“财政自给率也并非衡量财政健康程度的唯一指标，另一个非常重要的指标便是财政质量，即税收收入占财政收入的比重，如果罚款等非税收入占比较高，也很难说明是‘财政健康’。”他认为，鉴于地方财政自给率同时受到财政制度设计与短期经济波动的影响，财政质量可能是衡量财政健康程度更重要的指标。
在地方政府“增收减支”的努力中，非税收入确实扮演重要角色。2022年，全国非税收入达3.7万亿元，同比大增24.4％。一些省份的非税收入增幅更是远高于税收收入增幅，如江苏非税收入增幅高达33.2％，税收同口径下降5.4％。
而从今年一季度的情况来看，地方财政收入正在整体好转。财政部最新数据显示，今年一季度，全国地方一般公共预算本级收入34738亿元，同比增长5％。这一增速较前两个月提高3个百分点。
各地正陆续公布一季度财政收支情况，多数省份实现增长，但仅有河南、宁夏等少部分省份实现10％以上的高速增长。此外，还有陕西、海南等财政收入下滑的情况。
资源型省份陕西去年一季度财政收入同比增长约34％，而在去年同期高基数以及今年煤炭等价格下降等因素影响下，今年一季度陕西一般公共预算收入完成922.45亿元，下降4.46％。
尽管进入2023年，伴随疫情结束，经济恢复增长，各省份却仍然对财政收入增长预期较为谨慎，多数预计财政收支矛盾依然突出、继续保持紧平衡状态，有18个省份将2023年财政收入预期增速定在4％~6％。
如2022年财政收入下降2.1％的上海虽然拥有基数较低的优势，但仍然认为，经历疫情冲击后，企业经营持续承压、保链稳链持续承压、稳岗就业持续承压，财政增收基础还有待进一步稳固。
显然，地方政府收入增长、收支矛盾缓解与经济运行状况紧密相连，在经济持续回升前景仍不明朗的当下，地方政府也难言收支矛盾缓解，对于中央转移支付的依赖仍将持续，这也是今年中央对地方转移支付创下纪录的重要原因。
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发表于 2023-5-23 08:39
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