“土地到期不续费”符合物权法

关察嘉

南方都市报 2016.12.24
作者：王才亮
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主张“续费”者搬出出让期20年与70年的区别，认为20年使用权者不补缴是对70年出让期的不公。其实，五十步何必笑百步？土地财政制度下，政府成了开发商，激化了多少社会矛盾？

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围绕温州几百套商品房的20年土地使用权到期怎么办的问题一度引起了社会震动，在行政法学界、律师界也引起了讨论。今天，这只靴子终于落地了。
    据媒体报道，《国土资源部办公厅关于妥善处理少数住宅建设用地使用权到期问题的复函》讲了三点，可以归纳为“两不一正常”。
    第一个“不”，是不需要提出续期申请。这是《物权法》149条讲的，自动续期，不需要提出续期申请，所以少数住宅建设用地使用期间届满的权利人不需要专门提出续期申请。
    第二个“不”，不收取费用。市县国土资源主管部门不收取相关费用。
    第三是“正常”办理交易和登记手续。此类住房发生交易时，正常办理房地产交易和不动产登记手续，涉及“土地使用期限”仍填写该住宅建设用地使用权的原起始日期和到期日期，并注明：“根据《国土资源部办公厅关于妥善处理少数住宅建设用地使用权到期问题的复函》(国土资源厅函[2016]1712号)办理相关手续”。
    国土资源部提出“两不一正常”的过渡性办法是贯彻中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权意见》的要求，主要考虑便民利民，在相关法律安排出台前，由地方根据本地实际先解决一些群众当前面临的住房不能过户等实际问题，以此来维护群众的权益，解决行政管理部门在房地产交易和不动产登记等工作中遇到的操作难题。
    虽然复函只是个过渡性办法，看上去只是针对温州这次出现的问题，似乎牵扯面小，只涉及少量住房，但是事关民众切身利益，一枝一叶总关情。对于今后更多的住宅土地使用权期间届满后的续期问题，关系到广大人民群众的切身利益，国土资源部作为主管机关在给最高层建言献策时，务必吃透立法本意，切实依法履行好职责。
    在此前的争论中，有些官员、学者主张住宅用地使用权到期后政府可以批准续期但使用权人需要按照一定的标准补缴土地出让金。这些人的观点显然是误读了法律规定。
    首先，自动续期“续费”于法无据。
    主张住宅用地使用权到期后自动续期并补缴土地出让金的人均以《物权法》第149条未规定自动续期免交土地出让金为由，继而适用《城市房地产管理法》第21条的规定作出行政处理决定，政府批准出让住宅用地使用权续期但使用权人需要按照一定的标准补缴土地出让金。
    上述主张显然违背法治政府建设的基本要求。政府不是超越法治体系之外的超然主体，其守法的责任应当严于公民、社会组织。政府等公权力机关适用法律的基本原则为“法无授权不可为”。法律未明确规定的，对于公民、社会来说即是自由行为之空间，不受政府公权力管控。政府部门不能“解决社会问题”，也不要“制造问题”，更不能成为“问题本身”。
    虽然《城市房地产管理法》有收钱的规定，但与《物权法》相比较，无论从立法层次、规范内容，后者均高于前者。而且按照新法优于旧法的适用原则，也应当适用《物权法》规定。
    我有幸参加了《物权法》的起草讨论活动，经历了学术界、实务界关于这些问题的争论。我知道的最后结果是，全国人大通过的该法第149条明确规定“住宅建设用地使用权自动续期”。这个法律规定，有以下几个层次的意义：
    第一，住宅用地使用权到期自动续期，永远有效(除非其他法定事由如征用房屋、收回土地等出现)。这个效力由法律确认，无需申请、更无需行政部门确认。国土部门是否换发国有土地使用权证书不影响该效力。如当事人向国土部门提出要求续期换证的申请，国土部门应该无条件办理，否则构成行政不作为。
    第二，该法条文字简单明了，意思表述清晰，就自动续期的情形没有附加任何条件，也没有“但书”和授权性规范。
    第三，为区别住宅用地，该法条第二款规定了“非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。非住宅用地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理”。
    如果自动续期还是要附加条件，上述《物权法》第149条第2款“非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理”就是多此一举。某些专家学者对于“自动”二字的解读，说明其汉语水平倒退到了幼儿园。
    从此，我们更应明白住宅用地使用权到期后自动续期，无需依照其他法律规定办理。任何主张住宅用地自动续期“续费”均有违该法律规定。
    其次，“续费”不公。
    主张“续费”者搬出出让期20年与70年的区别，认为20年使用权者不补缴是对70年出让期的不公。其实，五十步何必笑百步？土地财政制度下，政府成了开发商，激化了多少社会矛盾？
    土地出让金的出现，政府是广开了财源，但这近百万亿的巨额资金却是亿万购房者买单。进入本世纪以来，房价翻了几十个跟头，工薪阶层不堪重负。无论20年还是70年出让期，购房者都是弱势群体。企图挑动70年者支持让20年到期者补缴土地出让金的算盘打得太精，但却无用。因为唇亡齿寒的道理不难理解。民众对依法行政的期待，是希望权利受到行政权的保护，而不是伤害。
    当下中国，社会矛盾错综复杂，而政府应该依照法治政府建设的基本要求，坚决禁止以政府利益最大化的思路“与民争利”。应该说国土资源部出台的规范性文件做出“两不一正常”的规定符合依法治国的精神，符合现行法律规定且符合民心民意，我为之点赞！(作者系北京知名律师)

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