对基层法律工作者正名并轨是解决依法治国的科学之举

敏步平

                                                                                            刘桂峰      2016-09-25

     对于基层法律工作者的转型或解决与法律相冲突的问题，殊多专家学者进行了深入地调查研究，形成了科研成果。如：法学博士，中国社会科学院法学研究所副研究员、博士余少祥专著的《我国基层法律服务所转型问题研究》和教授，博士生导师杨晓慧撰著的《街道法律服务所的转型与发展研究》以及学者罗高的《论基层法律服务所的发展》。特别是北京大学法学院民事诉讼法学副教授傅郁林主编，由中国社会科学院法学所法理学教授张志铭，清华大学法学院民事诉讼法教授王亚新，清华大学法学院院长王晨光，中南财经政法大学教授夏勇，上海大学法学院教授、上海司法研究所主任肖卫兵等专家学者共同劳动，凝聚着专家学者集体智慧结晶的《农村基层法律服务研究》巨著。这些巨著中提出了一种将基层法律服务工作者正名为“基层律师”，并入律师体例，纳入律师法调整的科学方案思路。笔者理解为是“正名并轨”的科学方案，其科学性理解如下：
　　一、定义为基层律师揭示了基层法律服务工作者的本质属性
　　律师是指具有一定的法律知识，通过考试取得资格，经国家批准获得执业证书，为社会提供中介法律服务，接受委托或者指定的执业人，在执业中维护当事人的合法权益，维护法律的正确实施，维护社会公平和伸张正义。这是人类社会通过实践给律师下的广义上的概念。
　　我国《律师法》第二条规定，给律师的法定概念是“本法所称律师，是指依法取得律师执业证书，接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员”。
　　上述律师的概念具有四个特征：一、具有一定的法律知识；二、通过考试取得合格资格；三、经国家批准取得执业证书；四、为社会提供法律服务的职业人。据此，基层法律服务工作者的执业具有律师的这四个特征，这是事实。因此，基层法律服务工作者向法院出示的函和当事人出具的授权委托书，表明其身份是基层法律服务工作者，但在现实生活中人民群众和法院法官都尊重这一事实，把基层法律服务工作者称为律师，因为这是真理。从执业的角度把法律工作者和律师去有意区分的人并不多，因为没有实在的意义。就是分清了，出于对基层法律服务工作者职业的尊重，当事人也称之为律师。再者基层法律服务工作者这个名词不能体现其职业本质是不科学的，又实在太长，不顺口不习惯，实在难为其称呼的人。对基层法律工作者称谓为律师，反映了事物的本质是科学的称谓。但被社会上有一种不尊崇真理别有用心的人说成：“基层法律服务工作者对外宣称或默示自己就是律师”，硬使要基层法律服务工作者背起一个不“诚信的黑锅”。基层法律服务工作者又不能堵住人家的口，真是奈何不得？
　　专家学者必竟是专家学者将基层法律服务工作者正名为基层律师揭示了基层法律服务工作者的本质属性，纠正了基层法律服务工作者这一脱离实际不科学的称谓，科学地为基层法律服务工作者正了名，使内容和形式达到了统一。
　　二、基层律师的设立遵循了律师业发展的必然规律
　　社会事物总是从低级向高级发展的。不承认这个事物的发展规律就违背了客观规律。律师队伍的发展和成熟也必须遵循这一规律。笔者无资格对目前的司法考试评头论足，但社会对这一考试的认为是“天下第一考”，获得这个资格才能取得律师执业证书。证明律师在法律理论知识上的考试没有设计梯级式的考试模式，也就不是从低级逐步考到高级。是一步登天到高级阶段的考试。然儿，一个不可否认的社会现象就是，一个没有从事基层法律服务工作者职业的，也就是说没有经过从低级向高级发展过程，而从高校毕业后直接考取司法资格证获取执业证书从事律师的人，往往办起案子来不尽人意。不是表达不畅，就是归纳不清，文章不通，沟通不顺。久而久之当事人没有了，个别的长时间没有涉足诉讼，为了生存另谋职业去了，辛辛苦苦获得的资质只好放在箱里当荣誉证书欣赏。一个从事基层法律服务工作者的人，如果获得了律师执业证，那就是如虎添翼，如鱼得水。这说明了一个什么问题的呢？就是这样的律师没有经过初级阶段的实战，基础不牢固，功底不扎实。要成为一个成熟的律师，其知识之渊博，社会经验之丰富。没有社会实践知识的支撑怎能一下就成为一个合格的律师呢？而现在的基层法律服务工作者，正起到了律师成长初级阶段的作用。基层法律服务工作者在办理基层法律事务实践中，将一般的法律知识与社会知识以及律师应具备的其它知识，在运用中循序渐进，达到融会贯通，知识和技巧发挥自如。经过这样实践再实践的锻炼成长，能力就不断地得到提高，然后达到质的飞跃。案源从无到有，从少到多，从简到繁，从点到面，从窄到广。这样就产生了一大批的优秀基层法律服务工作者。这是遵循社会事物从低级向高级发展的客观规律的结果，因此不会在竞争激烈的法律市场被淘汰。杰出的基层法律服务工作者只不过没有那本纸做的，低一等的资质证书罢了。那种认为基层法律服务工作者抢走了律师案源的论调，是一种主观臆断，背离了客观实际，不懂的客观事物发展的规律。没有案源的律师，应该是没有经历从低级到高级的质变过程。如果国家也想通过法律或者政策限制基层法律服务工作者的执业范围，或者强迫其退出法律服务市场，以达到解决那些没有案源的律师的问题，或者以此来促进律师业的发展，不但违背了律师发展的客观规律，而且违背了市场竞争规律。市场竞争规律是优胜劣汰，适者生存。人为的限制不但不能使律师业得到健康、有序的发展，反而遏制了律师业的健康发展，使律师业不能健康成长，且阻碍了依法治国的进程。规律只能遵循不能创造，这是一个千古不破的真理。这一真理自觉或不自觉地在律师业中发挥着作用，很多律师总是有办不完的案件，而有些律师却无所事事。假如，基层法律服务工作者不参与竞争，律师内部同样存在竞争。那些没有案源的律师照样没有案源，因为律师业不是吃大锅饭，搞平均主义，也是适者生存。所以律师的成长过程还是很重要的。只有量变了才能质变，质变了才能飞跃。那些没有案源的律师只有真正地具备了律师应有的知识量，以及社会实践，才能改变无案可办的局面。资质并不能代表能力，更不能代表真知。将基层法律服务工作者更名为基层律师，奠定了律师成长的基础，是律师成长符合社会事物从低级向高级发展的客观规律。这个规律对那些热爱法律，想涉足律师业的人，迈进的门槛低，容易进门，这样就吸纳了律师人才，成为了律师人才的储备库，这样律师业才不至于出现律师断代的现实可能性。所以将基层法律服务工作者更名为基层律师，解决了律师成长营养不良和人才储备的问题，又解决了基层法律服务工作者与法律相冲突等问题，何乐而不为呢？专家学者把基层法律服务工作者正名正是科学地揭示了律师成长的规律。
　　笔者有一位60多岁的好友，是一位杰出的基层法律服务工作者，当年为笔者工作过的单位当过法律顾问，免不了有些来往，每到过年少不了去他家做客。当和他的一些年青人朋友同桌就餐时，他时不时地给我介绍这位是某某大律师，那位是一位不错的律师，那些年青人恭敬的称他为老师，我便占一点光，他们也称我为老师。每到这个时候我的朋友很自豪。事后，笔者问起他的这些往事，说你自己是一个法律工作者，怎么成了这么多律师的老师。他介绍说当年法律事务忙不过来，总想找几个有学历、有知识、有能力适合法律服务市场的年青人帮忙。附近知道我的一些大学生也有想跟我干这一行业，我就选择性的带。要他们从调查笔录，到文书制作，诉讼常识一项一项的做起。先让他们考一个法律工作者资格证书，让他们单独办一些简单的小案，付给适当的生活费，能单独办案了，所办案的报酬就归他们，叫他们边学边做争取通过司法考试的关。就这样一批一批地学生在法律服务所干了一、二年获得了司法资格证，就成为律师了，到律师事务所去了。当然，在实践过程中有个别的不适应这个行业的学生就另谋职业去了。这些成为了律师的年青人没有完忘记我，每年过春节总要来看我这个老家伙。当然，不是所有的基层法律服务工作者都能带学生，带学生一个起码的条件就是能取得当事人的信任，且案源充足。案源充足的基层法律服务工作者就具有相应的业务能力，其收入能够保障学生的基本生活条件为前提。这个事例就是专家学者研究成果的现实社会的真实写照。
　　三、正名为基层律师的地位自然决定了其业务范围系服务基层
　　基层法律服务工作者正名为基层律师，并没有改变其本质属性，只是内容与形式相一致，它还是处于律师的初级阶段。初级阶段的执业能力与高级阶段的执业能力相比，除特殊的杰出基层律师外，一般的情况下应当比高级阶段的律师要低。这个层级的地位自然决定了其业务范围服务于基层，这是物竞天择的自然法则所决定的。有人评价在基层律师层次的基层法律服务工作者的执业水平普遍较低，他不是按物有所值的价值规律来评判的。他评判的标准是以高级阶段的律师标准来衡量的。如果一个基层律师的执业水平与高级阶段的律师一样，那就不叫基层律师了，他们服务的对象也不是基层了，这不是客观相应地评价一个社会事物。如果同一般的老百姓相比其法律常识和水平就不算低了。衡量的标准应当是是否适应，是否有市场。比如，精品商店有服装买，摊位上也有服装买。这二个地方的服装相应适应不同的人群，精品商店的服装价位高适应富人，摊位上的服装价位低适应普通老百姓。同理，现在的国有企，大型民营企业以及政府的法律服务市场大都被律师占领。如中石油、电力电信、三业重工、县级以上的国家机关等等。律师收取的费用相应地高。基层律师等级的基层法律服务工作者提供的法律服务，满足的是基层群众法律服务的需求。如婚姻家庭、相邻关系、承包合同、工伤赔偿、交通损害赔偿等简易的民商案件。
　　对此，基层律师等级的基层法律服务工作者向社会提供的法律服务，被专家学者和社会公认，在我国依法治国的市场经济中起到了以下几个方面的作用：第一，在法律服务方面，它适应了农村商品生产和市场经济发展的迫切需要，与律师服务形成了拾遗补缺的格局；第二，在法律援助方面，它贴近群众、服务便捷、收费低廉、便于广大贫困、弱势群体获取法律救助，是我国尚不发达的法律援助制度的重要补充；第三，在基层司法行政工作方面，它适应了基层司法所（司法助理员）人员少、任务重、增编缓慢的实际，在不受编制和财政经费限制的情况下，成为乡镇街道司法所履行职能的得力助手。官方认定基层法律服务所产生至今取得了一定的发展成就，特别是在满足基层群众法律服务需求方面、在协助基层政府和村（居）民自治组织推进依法行政和依法治理方面发挥了积极作用，已经成为具有中国特色的社会主义法律服务体系的重要组成部分。这些评论足以证明，基层律师等级的基层法律服务工作者的服务形式和水平适应基层的法律服务需求，其初级阶段的基层律师执业能力自然决定了服务范围为基层。这是物竞天择、物有所值的自然法则所择决的。名大律师获得顶级市场，享受着令人叹为观止的奢侈待遇；中等名气的律师稳居中等经济类的市场，享受着豪放奢逸的人生；一般律师占居庞大的白领阶层市场，过着福绿安康的生活；基层律师等级的基层法律服务工作者靠服务于低收入的居民和村民，以及弱势群体和庞大的外来劳务人员，而维持生计。何忧月亮不绕地球转呢？
　　四、正名的基层律师符合我国国情民情
　　专家学者认为，中国这么大，我国农村和城市贫困人口这么多，加上我国正处于并且将长期处于社会主义初级阶段，农民和农村问题必须高度重视，包括法律服务工作在内的农村基层法制建设，这是社会主义政治文明的基础。但困难多、任务重、道路漫长。这一点在整个社会主义初级阶段都不可能有根本性的改变。由国家财政承担我国这样一个“人口超级大国”的全部法律援助费用是难以做到的。法律援助制度只是针对社会的特殊群体而设置的司法救济制度，其受益主体范围太小，所适用的事项范围太窄。基层司法所的任务日益繁重，在人员、编制、经费等问题，难以在短时间内得到根本解决。为满足贫困、弱势群体维权所需做的工作，律师是无法做到的?。即使是主张逐步取消基层法律服务所的学者和官员也承认我国农村和基层法律服务的重要性、长期性。就法律中介服务而言，现阶段农民群众在就近获取法律服务方面仍存在着许多困难，考虑到律师服务的成本、价格承受力、供求关系等多种因素，规范农村法律服务中介市场的培育和成熟，将是一个较长的过程，农村基层法律服务工作仍有其发挥拾遗补缺作用的空间。广大农村对法律援助的需求将会始终存在，即使若干年后我国已成为发达国家也是如此。目前基层法律服务组织为满足贫困、弱势群体维权需要而做的工作，确实起到了维系和支撑作用。在当前及今后一段时间内，农村基层法律服务工作的长期存在和发展有着深厚的社会条件，群众基础和体制需求。农村基层法律服务工作的职能是其他工作难以替代的，仍有存在的必要性。从这一最基本的国情出发，在一个相当长的历史时期内，中国基层特别是农村对于法律服务的需求尚处于较低层次，象基层法律服务所这样层次的、收费较低的机构有着相当大的生存空间。他们一方面直接解决当事人的部分案件，从而构成非诉讼纠纷解决机制的重要组成部分（如主持调解），另一方面，在基层社会文化层次较低以至于无法利用基层司法救济机制的状况下，和在司法专业化程度较低的基层法院中，他们代理当事人进行诉讼，成为解决小额、简易案件的重要沟通媒介，是不可能替代的基层法律服务体系所起的作用。所以，基层律师等级的基层法律服务工作者的执业符合国情民情。
　　五、并轨入法是解决基层法律服务工作者执业冲突的科学之举
2000年基层法律服务所脱钩时，乡镇法律服务所更名为基层法律服务所，乡镇法律工作者更名为基层法律服务工作者。法律工作者广义上的概念是指以长期全职从事法律相关工作的人。包括法官、检察官、律师、乡镇法律工作者、仲裁员、调解人、公证人、司法鉴定人员等长期全职从事法律实务工作的法律人。法律服务所脱钩后，狭义上的法律工作者是指基层法律服务工作者，在中国创造了一个法律服务市场主体的专用名词。这个名词在法律服务所没有脱钩之前还基本体现着工作的本质。因为是乡镇政府的隶属机构，与司法所“政事合一”、“合署办公”。脱钩以后，不再属于行政机构或事业单位，实行自主执业、自收自支、自我管理、自我发展的自律性运行机制，成为符合法律中介服务行业规则的合伙制执业组织形式。这个专用名词就不能表述基层法律服务工作者职业本质的内涵。为人代理诉讼“打官司”的人。人类社会实践给的定义是“律师”。由于名不正言不顺，基层法律服务工作者成为中国法律服务市场主体的“畸形”状态，执业处于尴尬的境地。其职业与律师属同类法律服务群体。由于其称谓不同，而颁发资质证和管理的依据不同。基层法律服务工作者依据的是2000年3月31日司法部颁布的《基层法律服务所管理办法》、《基层法律服务工作者管理办法》。律师依据的是《律师法》。基层法律服务所和基层法律服务工作者的地位和执业活动在立法上缺乏足够的法律支持。名称上的不伦不类，造成了工作上的不死不活。成了无源之水，无本之木的尴尬境地。

    要解决这法律上的冲突，第一种办法用行政手段将法律工作者不留踪迹地退出诉讼代理领域的历史舞台，达到那些让基层法律服务工作者消失的目的，让律师垄断法律服务市场。律师占领了市场，获得了绝对权，法律服务会好过现在呢，服务收费会降低吗，服务质量会提高吗？现在的律师服务收费标准，在县、乡镇、村明显超出了老百姓承受的能力。到时有可能与律师商讨委托代理事宜，都将会被收取一定的咨询费，不论你是否委托，只要咨询就得付报酬。你委托代理人，就只能在律师圈子里转，律师们会默契得让当事人找不到任何漏洞来指责他们。法律服务所从没有收取过法律咨询费，即使有也应该是经济发达的城市和区域。有很多的纠纷并不能体现多少经济价值，体现的只是委托人的尊严和法律价值，委托人认为处理这样没有经济目的或者根本没有经济利益的案件，只能支付很微小的代理费用，多了付不起也拿不出。律师会委身接案吗？现在都不能做，何况以后。法律工作者因为自身的原因，多半不会计较其收取的费用是否与办理事务的价值相当，只要有事情做也就乐此不疲了。垄断性、独占性的行业到底给老百姓带来了多少满意的服务？这是司马昭之心，路人皆知。其实老百姓也想购买高水平的律师为其提供服务，但因为经济的缘故无法实现，律师的服务收费与老百姓收入差距是矛盾之症结，老百姓无法享受几乎靠金钱堆砌的法律服务，不说正常按标准收取的代理费用，就“其他费用”也不是一般人所能承受的。法律工作者出差办案几乎不知道坐火车的卧铺车厢、轮船的头等舱在哪里？买站票上车与携带破烂行李的民工挤在一起是法律工作者的家常便饭；一天只吃一、二碗米粉、面条的是法律工作者；律师一般在确认当事人带够差旅费用时才决定出发，不会享受法律工作者的那样“待遇”。有些案件未必花了钱就能获得很好的效果？律师与法律工作者办案支出的费用悬殊之大，且与案件胜诉率是否成正比呢？
　　再者，基层法律服务工作者风风雨雨几十年来，从没有发生过不正常的严重违背国家法律法规的特别事件；呼喊着取消基层法律服务工作者的不是广大的基层人民群众，更不是接受服务的群体，而是那些不调查不研究的官僚和不懂得中国国情的所谓学者，高呼基层法律服务工作者与法律相冲突！无能的律师以抢了饭碗为由而呐喊。既然基层法律服务工作者尴尬地存在着并逐步发展至今，政府没有支付一分钱的财政资金供其生存，相反还向司法行政部门上缴过数目可观的管理费，还为其创收过经济，法律就容不下基层法律服务工作者的存在呢？基层法律服务工作者是参加司法部组织的全国基层法律服务工作者资格考试，获得资格持证上岗的，要取消其诉讼代理资格，其考试的严肃性和价值何在？取销基层法律服务工作者代理诉讼后，原来绝大部分由基层法律服务工作者代理的低报酬案件，律师因案源充足，出于经济利益取向，而择案办理，必然会导致层面断裂的波动。全部靠法律援助机构承担是不现实的。如果用行政命令的方式强行干预法律服务市场主体，无异于用计划经济的管理方式驾驭市场经济。如果硬要为实现法制的统一，摈弃立法机关的制、立手段，为实现所谓净化法律服务市场支付高成本的代价岂不是法律做秀？让基层法律服务工作者退出诉讼代理领域除遵循法律规定、谓之法律依据外，没有什么事实理由，是不合理的，缺乏理性和不明智的决策，是难行的通的。
　　专家学者和有的政府官员提出的第二种办法是，主体并轨，分类管理，他们从中国农村人口与贫困人口众多、律师主要集中在大中城市的实际情况出发，提出建立“普通律师”与“基层律师”二元制的分类制度，使“基层法律服务工作者”的工作及身份合法化，予以正名并轨入法。将律师法修改，分为二大类，即“普通律师”和“基层律师”。都通过全国统一司法考试、划分不同录取线的分数标准，分别获取“普通律师”资格、“基层律师”资格。在《律师法》中设“基层律师”专章，明确基层律师的法律地位、权利义务、由律师法统一规范，其它完全放开。在修改律师法的基础上，由司法部制定“基层律师”管理实施细则，规定基层律师的具体管理事项，也可以设立全国性“基层律师协会”，实行自我管理、行业自律，努力同市场接轨。
     上述是笔者拜读学习专家学者关于基层法律服务工作者转型巨著的体会，理解为是“正名并轨”解决基层法律服务工作者执业与法律冲突的科学办法，符合我国依法治国的国情民情，是马克主义哲学原理在我国法治史上的体现。我们应当感谢为此付出辛勤劳动的专家学者。然而就怕政府任性！现以专家学者的担心来结束本文：
　　就基层法律服务状况研究而言，这是中国关于这一主题的第一本专集，文集中收入了在项目行进中偶尔欣喜遇见的同行者的足迹。然而，这个“第一”丝毫也不能激起我们的自豪情绪，特别是当我们面对那些常年在农村基层默默无闻地提供法律服务并以此为生计的法律工作者们突然受到“京城学者”关注时的那份狂喜，感受他们的孤独、困窘和边缘地位时，我们仅有的一点欣喜早已淹没在一种黯然和内疚之中了。我们对于这个群体的直接关注将随着结项报告的出版而告一段落，然而这个被我们的考察打扰过、给予过我们大量信息支持、希望获得我们帮助的群体，他们的兴衰、他们的去留正在取决于上级决策层的宣判。我们关注的不是这个群体本身，而是他们所服务的农民和低收入群体；我们更加关注的是，对他们命运的决策在多大程度上建立在深入调查研究的基础之上。我们深知，影响政府的决策并不是学术研究的固有特质，尽管本项目的直接动因具有较强的政策指向性(这在很大程度上影响到本课题的研究范围和方法)。我们希望，本书所收集的成果，可以成为一个传声筒，一个扩音器，能够向政府和社会传递和放大来自基层民众的呼声。

文章来源：http://mp.weixin.qq.com/s?__biz= ... GI7ktgx94ic48b5Y#rd

敏步平

法学博士，中国社会科学院法学研究所副研究员、博士余少祥专著的《我国基层法律服务所转型问题研究》和教授，博士生导师杨晓慧撰著的《街道法律服务所的转型与发展研究》以及学者罗高的《论基层法律服务所的发展》。特别是北京大学法学院民事诉讼法学副教授傅郁林主编，由中国社会科学院法学所法理学教授张志铭，清华大学法学院民事诉讼法教授王亚新，清华大学法学院院长王晨光，中南财经政法大学教授夏勇，上海大学法学院教授、上海司法研究所主任肖卫兵等专家学者共同劳动，凝聚着专家学者集体智慧结晶的《农村基层法律服务研究》巨著。这些巨著中提出了一种将基层法律服务工作者正名为“基层律师”，并入律师体例，纳入律师法调整的科学方案思路。