| “十一五”规划期间欠发达地区县域经济社会加快发展的思路 第五部分 欠发达地区深入进行县域经济管理体制改革研究 |
“十一五”规划期间欠发达地区县域经济社会加快发展的思路 第五部分 欠发达地区深入进行县域经济管理体制改革研究
“十一五”规划期间欠发达地区县域经济社会加快发展的思路 第五部分 欠发达地区深入进行县域经济管理体制改革研究
欠发达地区县域经济发展滞后的一个主要原因是没有一个良好的体制环境，体制瓶颈已经成为欠发达地区县域经济发展的核心问题。当前，制约县域经济发展的体制瓶颈主要体现在：行政管理体制效率低、财税体制不合理、金融体制不科学、产业协作体制没有建立。
一、欠发达地区县域经济发展的体制制约仍然突出分析
（一）行政管理体制效率低
县域经济的发展是在一定的行政管理体制下进行的，一个高效率的行政管理体制是县域经济发展的保障。当前，欠发达地区制约县域经济发展的一个主要的体制障碍是行政管理体制效率低，这主要体现在行政管理层级过多，市管县体制效率较低，上级政府对县级政府的职权干涉太多，没有真正发挥县域政府在县域经济发展的作用；行政机构庞大，机构设置不科学，职能交叉重迭，缺位、越位、错位并存；领导干部的政绩考评体制不科学，片面地追求GDP增长而忽视经济发展，忽视经济社会的协调发展。
1．市管县效率低
行政管理体制僵化突出体现在行政管理层级较多，市管县体制效率低。市官县体制是我国行政区划历史发展过程中形成的，有其历史渊源。市管县体制已经实行了近20年，随着经济市场化的不断深化发展，这一体制的弊端日益明显地显示出来。
降低管理效率，提高行政成本。增加和强化地级行政层次，不仅影响信息传递的速度和效率，而且在政治体制改革滞后、政府职能没有根本转变的情况下，增加行政层级反而可能加剧城乡之间的矛盾。在市领导县的体制下，市对县是全方位的具体领导，县的自主权比较小。另一方面，在市管县体制下，过分倚重行政力量往往容易导致资源配置成本增高、效益降低，政府管了不该管、管不好的事，也阻碍市场经济发展主体的形成。增设一个地级行政层次，造就很多机构和公务人员，更多的财力要用于人头、用于“吃饭财政”，而且这些人还要消耗资源，增加社会负担，加大了管理成本，提高了行政成本。
地级市职能定位不清，市县竞争加剧。省级政府基本以宏观管理为主，多制定政策，县级政府以微观管理为主，多执行政策。地级市既不是宏观也不是微观，职能就是两头各拉一点，即从省里下放一点，从县里上收一点。县级政府长期以来一直是拥有较高自治能力的组织，而地级市这一层次管理一旦由虚到实，就会使得不少县级政府的权限上收，影响和干扰了县级政府发挥其自治权能。由于市县财政体制的相对独立，市县成了两个相对独立的发展主体，在市场经济背景下，市县在经济发展中必然是竞争多于合作。其结果往往是县（县级市）被统得过死，缺乏应有活力。再加上“市管县”体制主要依靠行政性力量维持，存在着侵占县及农村地区利益的趋向。例如，在计划经济体制后期，“市”往往通过截留指标、资金、争项目、财政提取和各种行政审批侵占县的利益；在市场经济条件下，城乡的资源不是依据市场的原则来配置，而是以人为的行政力量来分配，自然会进一步侵害“县”及农村地区的利益，从而形成所谓“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市吃县”或“市刮县”的局面。
主动辐射有限，带动作用不强。地级市对县域发展，虚的指导多，实的投入少。其主要精力放在市区、郊区和开发区，对辖县的县城建设、港口开发、开发区建设和招商引资等，并不十分关切，甚至不介入、不投入。市领导县体制并不能真正发挥市带动县域经济的发展。如果市本身的经济实力不强，不但不能管好县，而且还会出现“市刮县”现象，市为了自己的发展而损害所辖县的利益；如果市、县发展水平相当，往往造成二者的不公平竞争，行政管理的上下级关系和经济发展的伙伴关系则难免滋生矛盾，往往挫伤县域经济发展的积极性；当然，如果市的势力远远强于所辖县，在城市与区域发展的内在规律作用下，即便没有市管县体制，县域经济发展也自然会接受中心城市的辐射。
2．政府职能转换滞后
改革开放以来，尤其是1998年以来欠发达地区政府机构改革取得了很大的成绩，但也要看到，欠发达地区政府的行政管理职能还不适应市场经济发展的要求，严重制约着县域经济的发展，主要体现在：一是政府机构设置不太合理。现行省、市、县政府机构的设置沿袭垂直化管理制，一味讲究对口制，上级有的下级一定有，上级没有的，下级也不能有，使得机构过于僵化，条块矛盾突出，与社情的复杂化所要求的灵活机动性操作的要求相违背。政府机构、职权、编制和工作程序缺乏法定化，政府机构总量偏多，分工过细，有些职责交叉重复。二是政府职能转变滞后，政府缺位、越位、错位现象依然严重。由于政府机构臃肿，人浮于事，不但造成吃饭财政，缺乏引导区域可持续发展的能力，而且由于机构职能不清，相互推诿、互相扯皮，使得政府缺位、错位、越位成为一种普遍现象。三是政府的管理方式还是采取传统的材料上报式、行政审批式和行政命令化，缺乏人文关怀，从而造成弄虚作假，管理效率低下。例如，在投资项目管理方式上，欠发达地区管理层次多，审批管理机构多，有些挂靠行政职能部门的二级机构靠收费养一批人，本质上不是为企业服务的，加大了体制成本，阻碍了县域经济的发展。现行的上报审批体制往往体制内生成一些人造假，例如，根据有关规定，搞项目进行项目审批时必须具有一定的预算资金，可实际上有些县在进行项目建设时预算资金不可能到位，上报就可能提供假数字。
3．城乡分割的管理体制还相当突出
欠发达地区随着经济市场化的不断深化，传统计划体制下形成的城乡分割管理体制也逐渐在打破，欠发达地区在2003年就已经明确了取消传统的城乡分割的户籍登记制度，而实行以居住地为依据的居民登记制度；2003年进一步规定对进城务工经商的农民工子女的教育享受城市居民子女同等的待遇，不另收各种教育附加费；加大了扶贫开发的力度，鼓励有条件的地方对农村居民实行城乡一体化的最低生活保障待遇等。这些政策措施的出台，为打破城乡分割的制度壁垒提供了制度条件，但我们也要清醒地看到，欠发达地区城乡分割的管理体制还远远没有打破，据我们调查，户籍制度虽然实行了以居住地为依据的居民的登记制度，但附着在户籍制度上的城乡利益差别还根本没有消除，离城乡居民自由迁徙还有相当大的距离；虽然明确了农民工的子女享受所在城市的居民子女同等待遇，但实际上由于现行财政体制的局限性很能使这一政策得以实现，更谈不上城乡教育资源的共享，欠发达地区教育资源的城乡差别是一个非常突出的问题，城市的教育资源由各级政府得以充分保证，城市的教育水平比较高，但农村教育水平总体上还相当落后，当前农村教育资源主要是由农民自己和县级政府为主承担，不仅使得农民负担的教育成本过高，农村小孩辍学率比较高，削弱了农民的再生产积累能力，而且，相当一部分县的教师工资占县级财政支出的一半以上，尤其是一些贫困县这一比例达到三分之二以上，极大地制约着县域经济的发展。从社会保障来看，欠发达地区城乡社会保障严重分割，当前，欠发达地区的社会保障水平低、覆盖面窄，只是在城镇建立了三级保障制度，农村的社会保障还没有真正建立起来，基本上还是停留在家庭养老的模式，虽然在长沙县等财政状况比较好的县，在农村建立了最低生活保障，但也很不完善，绝大部分县域的农村居民可以说，还没有任何社会保障，农民居民的养老、医疗保障问题非常突出，农村老人的养老、医疗完全依赖子女，这是一个非常不公平的制度安排，严重制约着农村经济的发展。
4．政绩考评体制不合理
当前对领导干部的政绩考评主要是四项指标：人均GDP、招商引资额、农民人均纯收入、固定资产投资额。这种偏重于经济增长的政绩考评体制非常不科学，在当前领导干部任期相对较短的体制下，这种政绩考评体制必然内在地迫使县乡党政领导想方设法地追求短期的政绩效应，有的地方的领导就想办法造假，官出数字，数字出官就是这种考评体制的必然产物；有些地方的领导就会不顾县域实际，盲目上项目，造成花架子工程、劳民伤财工程、形象工程等彰显政绩的工程屡禁不止；有的地方就会不顾自身实际，盲目地攀比进行招商引资，甚至全民动员，进行招商引资的恶性竞争。总之，这种政绩考评体制，催生出县乡基层领导不重视县域经济的可持续发展，而是盲目地上项目、拼资源，把子孙后代的资源都消耗光，造成造假盛行、行政分割，从而严重制约着县域经济的发展。
（二）现行财税体制弱化了县级政府财政的支配权
我国在1993年财政体制改革实行分税制后，确保了中央政府的财政控制能力的强化，意义是非常重大的，但我们也要认识到，分税制还不完善，在明确中央政府和地方政府的财税收入范围的同时，没有很好地明确各级政府的权责，当前财税体制一个最大的问题是县乡政府财政的可支配权太小，与县乡政府担当的经济社会发展责任完全不对称。具体来说，当前，制约县域经济发展的财政体制障碍主要体现在以下几个方面。
县级政府可支配财力过小。自中央和地方政府实行分税后，作为财政收入的主要税种增值税75%、消费税100%都划归中央，并按上划增长率1：0.3的比例对地方返还,从而使地方所得比例不断下降，严重削弱了地方财政收入的增长潜力，对于市县级尤其是县级财政的处境就显得更加被动，省与地方实行分税制后地方营业税、集体企业所得税、个人所得税、土地增值税的近一半划为省级收入，剩下的其他地方固定税的都是一些零星的小税种，增收空间极其有限，况且由于中央与省共享税收增量部分市县级财政得不到返还，削弱了地方政府的财力，影响了地方财政收入增长的后劲。对于欠发达地区来说，省、地级市财政对县级政府财政调控力度比发达的沿海省市例如广东省更大，就以欠发达地区所得税体制来说，所得税增量的分配比例是：中央财政占60%、省财政占12%、市财政占20%、县财政占8%，长沙县2003年所得税收入近1.85亿元，除上交中央财政60%外，剩下的40%还要上交省级财政为2377万元，长沙市财政达3623万元，县级财政就所剩无几了。因此，对于欠发达地区来说，无论是财政状况相对好一点的县，还是财政状况相对差的县，面临的一个共同问题是县级政府可支配财力太小。
财政责权利不对称，财权事权不统一。现行分税制体制的一个最大弊端就是事权和财权不统一，县级政府总是处于被动状态。首先，在税种的选择上，正如前面所分析的，中央将基础好的税种统统收缴，省级、地市级政府又对剩余税种的分割调控，县乡级则只有散、零、碎的小税种，增加了征收困难，征收成本高。其次，在事权的分配上，大量本应由上级政府提供的社会公共物品，如农村道路建设、社会治安管理、各种税费征收、农村义务教育等，却被分配给县乡级承担。本应是上级负担的事务可又采取各种方式转嫁给地方负担支出，像“上面开口子，下面拿票子；上面出政策，下面出票子”的情况屡屡皆是。县政府不堪重负，赤字成几何级逐年增加，据估算，除开原有债务外，100元的可用资金使用率达到140%才能勉强维持本级财政平衡。由于财政收入向上逐级集中，职能和责任却不断下放，县乡镇财政责权利严重不对称，从而导致县乡财政背向了沉重的债务包袱。当前，欠发达地区几乎每个乡镇都不同程度地负债，即使是长沙县乡镇负债也比较严重，2003年长沙县20个乡镇负债9.9亿元，最多的一个乡负债2.5亿元，最小的也有800多万元。
转移支付制度不完善。这主要体现在：①转移支付方案不规范，关注重心上移。现行的转移支付制度更多的是关注中央和省两级财政，使对地方的转移支付存在不同程度地截留，真正到达乡镇的资金已经很少。在获取财政转移支付资金中，以县乡镇领导人的“能力”为基础，上级财政资源的配置以领导人的意志为转移，各地方为竞争财政资源不惜耗费大量人力、物力、财力，增加财政负担，加大了执行政策成本。②转移支付制与分税制存在冲突。财政转移支付的目的是保证不同经济发展水平乡镇和不同收入层在享受基本公共服务能力方面达到均等，这与分税制所提出的保留各地方政府的既得利益形成了目标冲突。③转移支付力度不够。由于各县条件不一，经济发展不平衡，公共品提供极不均等，县级财政缺口巨大，需要中央财政和省财政的大力支持。
（三）现行县域金融体制导致县域经济“贫血”
当前，欠发达地区各县域经济发展面临最大的障碍之一是缺乏资金，可是，另方面相当一部分县域资金外流严重，这主要是与县域金融体制缺陷直接相关联。现行县域金融体制存在的主要问题体现在：
县域金融机构单一，布局不合理，制约农村产业的发展。当前欠发达地区县域金融机构主要是四大国有商业银行、农村信用合作社、邮政储蓄以及一些政策性金融组织的派出机构，对民营金融组织还没有开放。一方面政策性银行农业发展银行的资金使用权仅限于发放收购资金，资金使用量大大减少，支持农业发展的功能在弱化；另方面随着金融组织经营的市场化，四大国有商业银行往往收缩在基层的营业结构，尤其是乡镇一级，造成农村金融结构几乎仅仅依赖农村信用合作社，由于信用社本身经营的赢利性，再加上结算手段落后，人员素质相对偏低，自身的资金实力有限，严重农村经济的发展。
县域信贷担保体系不健全，金融组织的资金大量外流。目前，欠发达地区县域金融体制上一个最大的问题是缺乏信贷担保体制，虽然欠发达地区近几年来重视信贷担保体系的建设，但是县域中小企业的信贷担保体制还没有建立起来，致使县域金融组织的存款大量外流，主要是通过邮政储蓄、国有商业银行这两大渠道外流。①邮政储蓄，2002年末欠发达地区邮政储蓄存款余额303亿元，其中县域农村邮政储蓄存款占70%，县域邮政储蓄存款占县域金融机构同期储蓄存款20%。而且近年来欠发达地区邮政储蓄存款业务扩张明显。据统计1998年至2003年底，欠发达地区各金融机构储蓄存款余额年增幅为14.19%，而同期邮政储蓄年增幅高达36.32%，高出欠发达地区平均数22.13个百分点。邮政储蓄异常增长，由此带来的资金流失，显然削弱了县域金融机构资金实力并进一步弱化对县域经济的支持，尽管近年来中央银行通过支农再贷款等方式回流县域一部分资金，但其差额仍然很大。②国有商业银行在县域实行退出战略和吸抽资金同时并举。一方面国有银行在县域实施退出战略，各家国有银行普遍上收县域机构的信贷权，增加了信贷资金传递环节，造成县域信贷审批复杂、周期长，不能适应县域中小企业、民营企业“时间急、频率高 、金额小”的信贷资金需求特点。另一方面，国有商业银行在县域保留的机构成了专司组织存款、清收贷款的机构。近年来国有商业银行除了上缴人民银行存款准备金和专项储备金外，资金大量上存获取利差，进一步加剧了县域资金外流趋势。调查表明，这一趋势并没有因为近年来国有商业银行调低上存资金利率而有丝毫改变。
县域金融组织管理落后，贷款手续复杂。①国有银行贷款审批远离县域贷款主体，信息严重不对称，无法对贷款风险度、市场经营形势作出及时、准确、全面的判断。同时，有些块头小，但效益好的企业贷款申请也因为达不到相关标准而被一笔勾销，使其失去获得贷款谋求发展的良机。②国有银行对县域中小企业贷款手续繁杂，审批时间滞后，不能满足贷款企业的需求。往往一笔贷款在经过评级、授信、审批、放贷的长途跋涉与循环反复后已经失去了它最初的效应，往往企业贷款取得之日也就是其商机错过之时。据国有银行基层信贷员反映，一般来说，比较好通过审批的贷款往往也需要一个月，急事急办也得十天以上。这样使得大部分县域中小企业难以获得及时有效的银行信贷支持。出现银行资金宽松有余和广大中小企业资金需求不对称的格局，即所谓发达大城市、大项目、大企业贷款锦上添花贷不出去，而相对经济落后但有发展潜力的县域地区中小企业贷款雪上加霜。
投融资现存问题：第一，政策支持不够，不愿引资。在许多县城，商要自己招，资要自己引，其费用由自己掏，其税收则由上一级留，整个一“亏本生意”，干部积极性不高。第二，信用建设不够，风险大，难以贷款，难以引资。第三，地方保护主义，随意融资。随着融资要求的变化，政府的融资方式也发生了变化。如对银行施加影响要求发放“政府形象工程”贷款，与企业联手造假业绩包装上市或发行企业债券等。
（四）县域产业发展的协作体制还没有建立
县域经济的发展是以产业为支撑，产业的发展是建立在分工协作的基础上。当前，欠发达地区县域经济产业发展的最大体制问题是县域产业发展的协作体制还没有建立起来，各县域产业的发展都是局限于县域内的一种小而全、大而全的产业布局。这种协作体制的不完善主要体现在三个方面：
县域产业与城市产业协作机制没有建立。当前，欠发达地区县域经济实力排在前10名的可以说都是很好地利用了城市产业对县域产业的带动和辐射作用，长沙县就是利用其地理上的优势充分发挥长沙市产业的带动辐射作用；望城县现在提出的融城战略可以说是强化县域产业与城市产业的协作性。但是欠发达地区绝大部分县域产业过于强调自身产业发展的独立性而忽视与城市产业的协调性和统筹发展，在县域产业与城市产业之间没有相应的组织协调机构和关联机制，县域产业与城市产业的竞合机制根本没有建立，从而致使欠发达地区各县域产业结构雷同，缺乏规模竞争力。
县域内企业间的协作机制也不健全。欠发达地区很多县域经济发展之所以缓慢，一个主要原因是县域企业分散布局，聚集性比较差。不要说乡镇企业发展之初的那种“村村点火、户户冒烟”的布局，就是到现在各县域都强调发展工业园区，由于县域内缺乏企业间的协作机制，也没有从全县整体性高度进行企业资源的整合，强化县域内的中心工业园区建设，而是各乡镇各自为政，工业园区建设布局也是高度分散，企业的集群性发展不够，没有发挥企业集群发展的聚集效应。
县域内城乡产业分离度比较高。欠发达地区是一个农业大省，当然有些人不承认湖南是一个农业大省，这不符合湖南的实际，湖南的粮食、生猪等主要农产品产量在全国都占有相当大的比例。因此，湖南的县域经济发展是不能离开农业发展的，但我们要认识到纯粹地发展农业是不可能壮大县域经济的。欠发达地区县域经济实力弱一个根本原因就是脱离县域的实际盲目地发展与农业没有关联的工业和服务业，实行的是一种城乡产业分离的产业发展战略。由此可见，要发展壮大县域产业，对欠发达地区绝大部分县域来说，主要是建立城乡产业协调发展的机制，加强城乡产业的融合，加快农业的工业化。
（五）土地管理体制不科学
县域经济发展壮大必须要依托企业的集群和城镇化的发展，企业的投资发展必须要占用一定量的土地。现行的土地管理体制严重制约着县域经济的发展，其主要的缺陷体现在：
现行的土地的审批体制没有遵循产业发展的规律，而是人为地“一刀切”。欠发达地区乃至全国的土地审批体制都没有一个规律性的制度规范，而纯粹是一个适应性地简单“一刀切”的人为制度规范。在1992年和21世纪初的前2年，各地都不同程度地出现了打着建开发区和推进城镇化建设而大肆侵占耕地，有的地方甚至出现了新的“圈地”运动，造成土地资源浪费非常严重，我国耕地近7年来减少1亿亩，耕地面积的减少是导致我国粮食产量下降的一个主要原因。欠发达地区情况和全国差不多，乱占耕地现象在一些地区也非常严重，例如盲目重复建高尔夫球场而浪费耕地资源问题就非常严重。这些问题引起了相关决策部门的重视，中央提出了要严格保护耕地，这是非常正确和及时的。但严格保护耕地并不等于城镇产业发展不能占用耕地。当前土地审批体制还是一种适应性的，没有建立一套动态科学的土地管理机制，目前为了保护耕地而采取“急刹车”，不分情况“一刀切”地不给指标，或者对各县域平均给一点指标。这种土地审批体制忽左忽右，要么放开大量开发，要么一点都不给，不符合产业发展规律和城镇化发展规律。保护土地是重要的也是正确的，但土地审批要明确哪些产业发展可以给土地，哪些性质的土地可以批，哪些不能批。
农地的征用和征收管理体制不完善。当前，对农地的征收和征用过程中还是传统的行政命令的方式，基本上是采取先以每亩8000元至2万元的低价把农地的集体所有性质征收为国有性质，再进行土地的拍卖开发，土地的开发增值收益部分流入了县乡政府和村级干部腰包里，农民基本上没有享受到。这就极大地损害了农民的土地承包权益，造成相当一部分农民失地又失业，成为“无地、无业、无保障”的新“三无”人员，成为社会不稳定的主要因素，直接危害到县域经济的可持续发展。
农地产权体制不科学。这主要体现在农民的土地承包经营权还没有真正成为一种物权，还不是农民的真正的财产权，这种产权体制在造成农民的权益受侵害的同时，更使得农民没有长远打算对农地进行投资，可能对农地进行掠夺式地经营，再加上农地集体所有权主体虚置（是归乡、村、组哪级集体所有不清楚），农地承包经营权的流转体制也没有建立起来，农地的分散小规模经营问题就不可能从根本上得到解决，小生产与大市场间的矛盾将更加尖锐，从而严重阻碍县域经济的壮大发展。
二、建立省管县行政体制
（一）废除阻碍县域经济发展的体制障碍
针对制约县域经济发展的体制障碍，在全球经济一体化发展的今天，要加快县域经济发展，就必须立足于各县域的实际，进一步解放思想，大刀阔斧地推行省管县体制改革的试点，全方位地废除阻碍县域经济发展的一切体制障碍因素，营造良好的体制环境。
欠发达地区县域经济发展的根本问题是一个解放思想问题，在规章、政策等方面对经济社会发展约束太多，只有彻底地破除陈旧的落后的思想观念，才谈得上体制的破除。当前欠发达地区破除思想障碍，主要应从三个方面着手。
1．拓展视野空间，树立世界眼光，提高创新能力。主要靠学习，不断树立开放、社会化和创新意识。一是向书本学习。要努力学习新知识、学习新观念，不断提高自己的知识素养，提高分析问题和解决问题的能力。二是向实践学习。在注重理论学习的同时，要重视在实践中学习，在实践中不断提高自己的创新能力，在实践中要敢于打破旧的思维模式和固有的框架，在实践中要敢于创新性地运用理论，并在运用理论的同时，更注重检验理论，在实践中发现原有理论的不足，并予以修正，不断提高驾驭领导改革开放的能力。三是向他人学习。要以开放和全球的视野学习借鉴他人有益的经验，汲取不利的教训，趋利避害，要创新性地运用别人成功的经验而不是照搬和简单地模仿，在学习别人经验的基础上开创欠发达地区县域经济发展的新路。
2．消除思想惰性，增强精神动力。消除惰性习惯，需要树立正确的人生观、价值观。身为领导干部，要常自省、自警、自励，激发自己改革创新的精神动力。消除惰性习惯，是一个改造主观世界的过程，通过改造主观世界推动改造客观世界的实践活动，丰硕的实践成果也会反过来进一步激发精神动力。
3．打破思维定势，注入创新活力。要创新，首先要树立强烈的创新意识。其次是坚持与时俱进，永不停顿，决不让已有的经验形成思维定势。第三是培养科学的思维方法，形成创新性思维。思想障碍一旦破除，创新性思维定会竞相迸发，破除体制障碍也将势如破竹，经济的发展和各项事业的进步必将跃上一个新台阶。
（二）实行省直接管县的领导体制
欠发达地区行政体制改革的重中之重是县域行政领导管理体制的改革，核心是要打破现有的市管县体制，实行省直接管县的领导体制。
前面已经详细地分析了市管县体制的各种弊端，在社会主义市场经济体制不断完善的今天，传统的市管县体制必须改革，要大大扩充县级政府的行政权和财政支配权，使县级政府真正成为一级独立的政府。
当前我国行政效率低下，县域经济发展缓慢，一个主要原因就是行政管理层级太多，对县级行政干预太多，一些市将县视为“附属行政单位”，要求其经济发展从属于市区经济发展的需要。实行市管县体制向省管县体制的转换不但是必要的，也是可行的。省管县体制是适应社会主义市场经济发展要求的一种行政管理体制，符合生产力社会化发展的要求，也是世界发达国家实践证明了的，也符合我国宪法的基本精神。从我国的实践来说，根据民政部《中华人民共和国行政区域简册1999》提供的资料，由省级政区(包括省、自治区、直辖市)直接领导和管理县级政区，如北京、上海、天津、重庆等4个直辖市和海南省均直接领导和管理县级政区，湖北、河南、安徽、新疆等省区还直辖个别或几个县级市和林区。全国由省级政区直接领导和管理的县级市18个，县37个，自治县11个，林区1个。可见，省管县是具有可行性的。对于欠发达地区来说，随着市场化的深化，政府的职能主要是为市场、企业和消费者服务，宏观调控主要是经济手段和法律手段，这就使得地级市这一级政府管理职权越来越不适应市场经济发展的要求，现实中也在逐渐凸现市级政府职权越发成为高行政成本的主要因素。当前，市管县体制主要是管干部，对于县域经济发展所涉及到的项目的审批、土地的审批、经济发展所需要的各种优惠财税政策、资金的融通等方面，可以说，市级政府根本没有最终决定权，尤其是随着社会主义市场经济体制的完善，政府职能大大缩小，工业民营化了，市级政府基本成为了上传下达的一个多余的层级了。因此，可以说，欠发达地区实行省管县体制改革已经完全具备条件了。
（三）由市管县体制向省管县体制变革要在试点的基础上逐渐推广。
实行省管县也会带来一定的新矛盾，由市管县体制向省管县体制变革，是一个系统工程，涉及到方方面面，不能搞“大跃进”，要在试点的基础上，形成一套成功经验的基础上，逐渐推广。同时，实行省管县后，就会增加省级政府的管理幅度，加重省级政府的工作负担，甚至可能使之不堪重负。这就说明，实行省管县对于大省来说，如何使得省级政府对县级政府进行有效的管理，这是一个新问题，这也就涉及到国家省级行政区划的变动问题，省管县应该与重新调整省级行政区划相结合。
（四）省管县体制的核心是放权强县。
由市管县体制转变为省管县体制的核心是彻底取消地级市的行政管理层级，把本应该属于县级政府的职权下放回归到县级政府，放权强县。现在县级政府的权力上收得太厉害，而矛盾不断下放，使得县级政府不能享受一个独立政府行使的行政权力。例如党章规定，党员的组织关系除铁路、海关、人民银行和部队等单位的党员可不在县委组织部门管理外，其余的职能部门的党员组织关系应该在县里，可现在诸如税务、烟草、移动、电信、技术监督、工商、电力等主要职能部门的党员组织关系和干部管辖权全部上收，形成了县政府围绕部门转、县长围绕局长（县里主要职能部门）转的特有现象，极大地制约了县级政府的决策能力和经济发展的宏观调控能力。尤其是随着主要职能部门的权力上收，各职能部门都是从各自的利益出发，制定了一系列的维护本部门利益的制度和政策，对县政的干预太多。各部门从自身发展的要求出发，对县政府提出了一些具体要求，例如，政法委系统下文要求县政府保证县公安局每年人平3万元的经费、计划生育部门要求县里的计划生育经费保证每年全县人平2.75元等，这样一系列的不顾县里的实际情况的具体的规定，对县政干预太大，大大地削弱了县一级政府的职权，严重地制约了县级政府的发展。因此，给县级政府扩权，还权于县，赋予县级政府更大的人事权、更多的财权、更大的资源支配权和经济社会发展的决策权，是今后实现省管县体制改革的核心。
（五）省管县体制建立的具体操作模式。
当前，从全国来看，实行省管县体制改革，在一些省市已经铺开，主要的典型模式是湖北省的财政权下放模式、浙江省的经济管辖权下放模式和海南省的一次性全部下放模式。
湖北省省委省政府作出重大决定，从2004年1月起改革现行省管市、市管县的财政体制，在欠发达地区实行省管县财政管理体制，以适应和完善建立公共财政体系的客观要求，进一步理顺和规范省以下财政分配关系，促进县域经济加快发展。实行省管县财政管理体制的基本原则是：维持现行利益分配格局；共同支持县域经济发展；坚持权责统一；坚持积极稳妥、有序推进。实行省管县财政体制的范围是：原实行省管的武汉市等17个单位继续实行省直接管理（含所辖区），52个县（不含恩施自治州所辖的8个县市）实行省管财政体制。改革后，省直管单位合计69个。这项改革内容涉及6个方面:预算管理体制；转移支付及专项资金补贴；财政结算；资金报解及调度；债务偿还；其他。湖北省这种单一的财权下放模式，经过近半年的实践，效果不理想，根本达不到预期的效果，现处于尴尬境地，可以说这种只是财权下放到县的改革模式是很难行通的。
浙江省是最先实行省管县体制改革的省份之一，从2002年8月起，浙江省把地区一级的经济管理权限直接下放给包括绍兴县在内的20个县区，经济上近似“省管县”。这种“直管”扩展到社会管理职能，如出入境管理、户籍管理、车辆管理等，重点是县财政直接对省负责。这种改革模式取得了一定的效果，但没有根本上解决县域经济发展的体制制约问题。当时由浙江省委下发的一份文件中，涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面。文件里用四个字表述扩权的总体原则——“能放都放”。
海南省一次性全面下放模式，是一种比较彻底的改革模式，目前，海南省已经完全实行了“市县分置”(即“市”只管理城市自身，县改由省直接管理)的体制。当然，海南省这种改革模式有其特殊性，因为海南省比较小，作为一个省级特区，具备这种完全一步到位的条件，一般的省不具备这种条件。
欠发达地区省管县体制改革必须立足欠发达地区的实际，不能完全照搬别人的模式，可以分三步走：第一步是实行试点，可以按照欠发达地区县域经济的实力排名，分别选取前五名、中间五名、后五名的县作为欠发达地区进行省管县体制改革的试点县，这种试点改革的模式是人事权、财权、决策权的全面下放，通过试点主要是要明确省要管哪些，下放到县里的权利应该是哪些，下放过程中会产生哪些新的矛盾和问题，如何解决，以逐渐积累经验。第二步是虚化地级市，实行“市县分置”，即“市”只管理城市（包括郊区）自身一块，县改由省直接管理。这是在试点经验的基础上，推行省管县体制的改革，这一步的改革内容主要是虚化地级市，缩小地级市的管辖范围，实行“市县分置”，县和地级市都直接由省管辖。第三步是撤消地级市，使地级市成为本来意义上的城市，在行政级别上和县平行，实行省县两级政府的地方行政管理体制。
三、深化政治体制改革，建立扁平化政府体系
（一）建立扁平化政府体系
目前，各地方政府党政关系紧张，特别是书记与县长之间的矛盾比较突出，不利于其下属部门开展工作，不利于整个县域进行管理，县域发展就更难以谈起，究其根源，主要是由现行的传统组织体制对党、政分工的模糊性、权限的交叉性造成的。传统组织体制属于等级权力控制型，它以等级为基础，以权力为特征，从上到下形成垂直型的组织、管理架构。在这种体制的约束下，下级职能部门经常受到上级职能部门的随意性干预，甚至出现越权行政的现象；同时，其横向部门之间难以分清主次部门与主管部门，出现“多头领导”，决策无法统一的现象，从而使得机制难以协调运转，运转效率低下。建立扁平化政府，就是按照各项工作的流程作业程序，建立政府的职能部门，尽量消除纯粹的中层“领导”，保证各参谋部门参谋职权的正确实施，避免与直线职权的冲突，既而保证决策权的统一及减少决策的失误。同时，进一步深化政治体制改革，扩大基层民主，在实现村民自治的基础上，进一步扩大自治范围，实行乡镇长直选，公共团体的行政领导和人大代表一律由居民直接投票选出，并直接对居民负责。居民有参与讨论涉及本人、需由本人出面的重大事项的讨论权，涉及地方投资、安全及其它有影响的重大事项的决策，必须征得相关范围内的，至少有能代表各自利益团体的按比例构成的代表的同意，从而不断提高政府决策的科学性和民主性，真正体现立党为公，执政为民。
（二）必须加快政府机构改革
针对欠发达地区政府职能转变落后，必须加快政府机构改革，转变政府职能，建立市场化政府。政府机构改革的重点是精简机构，改革行政审批制度，核心是按照市场经济的要求，改革县级政府机构，撤消管理微观组织的职能，强化公共服务职能，合并乡镇，精简乡镇政府机构和工作人员，建立市场化政府。
（三）改革行政审批制度
要达到建立市场化政府的目的，当前对于欠发达地区来说，主要是加快行政审批制度的改革，规范政府行为。改革行政审批制度，就是要减少审批范围，对关系经济健康发展及与民众利益极其相关的确实需要审批的项目，要简化程序，依法审批，公开、透明、规范操作，通过行政审批、审核、核准、备案事项，除极少数需要保密的以外，都要向社会公开，打造“阳光政府”。要以改革行政审批制度为契机，依照《行政许可法》重新给政府予以角色定位，促进政府“错位、越位、缺位”职能的转变。
四、深化欠发达地区县级财税体制改革，扩大县乡财权
财税体制改革的主要趋向应该是扩大县乡财权，核心是进一步完善分税制财政体制。
（一）进一步规范和完善分税制财政体制。
首先，明确界定各级政府的事权范围，要明确各级政府承担的职责范围，合理界定其职能作用，对各种事权加以明确划分。中央政府调控经济的职责是：制定和实施国家经济、科技、社会发展规划及财政、金融、外贸、外汇、投资、价格、社会保障和产业结构的政策和立法；负责经济运行中社会总需求的协调和管理，实现国民经济的综合平衡；组织全国性的跨省区基础设施和重大工程的建设；制定市场管理规则，调节市场供求，控制物价水平，安定人民生活；负责对外经济援助与合作项目的统筹与重大项目的实施；消除国家重大灾难的后果等等。
县级政府在实施中央方针、政策、法规、决策的前提下，应掌握本区域内地区性经济的决策权、规划权、调控权和投资权。具体来说，县级政府在经济方面的事权是：制定和实施县域经济社会发展规划，实施县域产业及技术革新，充分利用县域资源优势，发展县域经济；负责县域基础设施和重要工程建设，开发公共事业治理污染，保护环境，维护生态平衡；组织城乡商品流通，搞好县域市场的协调与平衡，保证县域人民生活供应和物价的稳定等等。
（二）合理界定各级政府的财政支出范围。
在合理确定中央政府和地方各级政府的事权的基础上，要实现事权和财政支出相统一。与事权相对称的是，各级政府的财政支出。具体来说，中央财政应侧重承担全国性交通、邮电、大江大河的水利设施、能源、原材料工业建设的投资，以高新技术为基础的重大新兴产业的投资和全国性重要自然资源和环境保护设施的投资。地方财政则侧重承担本区域教育、科研、城镇住宅、公用事业和设施建设的投资，区域性交通、邮电、农田水利、能源、原材料工业建设的投资。当前对于县乡政府来说，在现行的财政体制下，由于大部分税上收，可支配财力十分有限，因此，县域内的公共产品尤其是农村的公共产品诸如农村的道路、水利、教育等主要应由中央政府和省政府的财政投资。
（三）完善省级以下财政体制。
要按照事权和财权相统一的原则，在逐渐变革现有的市管县体制实现省管县体制的前提下，要扩大县乡政府的财权。主要措施：一是在还没有取消地级市管理层级的情况下，要减少市级财政的上收权，例如所得税增量中市级财政20%调控比例要降低，起码要降低到10%，有条件的市要取消市级政府对所得税的调控，全部让利给县级财政。同时，要坚决杜绝市级政府表态由县级政府出钱的现象出现，该由市级政府承担的事项必须由市级财政承担。二是实行省管县后，要把原来由市级政府上收的财权全部回归到县级财政，同时省政府还要进一步根据经济社会发展的实际，进一步给县级政府下放财权，实现“放水养鱼”，从而不断壮大县乡财政的实力。
（四）规范转移支付制度。
要调节支付的项目对象的比例，要缩小目前无条件财政转移支付的范围，主要是用它来平衡地方预算，满足地方履行职能的基本需要，要扩大有条件财政转移支付的范围，侧重对专项补助和用途的投入，力求充分发挥中央财政和省级财政的宏观调控及导向能力，用好资金办好事，扩大受益面；统一标准，规范支付的设定参数，改变原有对财政转移支付基数的设定法，以“标准支出”与“理论收入”作为体制基数；要简化转移支付形式减少“自下而上”的各种上解与“自上而下”的各种补助之间的重复环节，将体制补助、体制上解、结算补助中的定额结算部分，固定数额的专项上解并入税收返还，同时，省级财政应适当调节地区间财政能力的差异，降低财力较富裕的地区的税收增量返还，增加对财力较薄弱地区的税收增量返还。要规范省以下共享税收及分享比例，规范县对乡体制，加大对基层财政的转移支付力度。
（五）进一步完善地方税收体制。
赋予地方必要的征税权，逐步取消预算外资金。地方应该有适当的税收征管权，要在统一税政的前提下，由中央赋予地方必要的征税权，允许地方开辟税种和税源。同时取消地方政府和事业单位的预算外资金，将其纳入地方税征收范围，列入地方财政收支预算计划。
调整税负，增加税源，改革税收制度。积极推进费改税，将相当份额的收费和各种基金转入正税，如改排经费为排污税等，同时取消不合理的收费，切实减轻投资人的实际税费负担。另外，要加大征管力度，严厉打击各种偷税、漏税和骗税现象。
建立健全各种资源税。要扩大资源税的征收范围，适当提高现行资源税，将增加的税负通过提高资源性产品的价格转移到资源的加工增值环节，以达到减少资源浪费，减轻开采业与加工业之间长期形成的利益扭曲局面，提高资源持续开发利用的经济效益，特别强调的是，要建立健全各种生态环境税，要从保护生态环境的角度出发，考虑征收燃料税、一般能源税、噪音税等等。并根据各种污染源对环境的污染程度实施差异征税政策，对环境破坏大的商品和服务实行高额税率，反之则实行减免政策。要按照“谁污染谁治理”、“谁污染谁付费”、“谁治理谁收费”的原则，明确界定税率。
（六）推进农村税费改革。
要从统筹城乡经济社会协调发展的战略高度出发，根据公共财政的要求，按照“少取多予”的思路，进一步规范农村税费分配关系，减轻农民负担。首先，完善相关政策，要加大机构改革力度，确保农民负担减轻，确保政府机构正常运转，确保农村义务教育经费的正常需要。其次，全面取消农业特产税，除了保留对烟叶征收特产税外，其余的一律取消。最后，逐步降低农业税税率，有条件的区域争取2年内取消农业税，欠发达地区争取5年内取消农业税，实现城乡同税。
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楼主: 菲雨
发表于 2005-8-31 20:13
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