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[热点事件] 继续深化农村土地改革 推进农地所有权、承包权、经营权三权分立

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发表于 2017-8-30 10:10 | 显示全部楼层 |阅读模式
继续深化农村土地改革 推进农地三权分立
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 楼主| 发表于 2017-8-30 10:10 | 显示全部楼层
  习近平在2014年9月29日中央深改组第五次会议和2016年8月30日中央深改组第二十七次会议上,明确强调农村土地改革所有权、承包权和经营权“三权分置”。
  中央两办于2014年11月20日和2016年10月30日,先后印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。
  农业部长韩长赋2016年1月26日在《光明日报》发表重要文章《土地“三权分置”是中国农村改革的又一次重大创新》。
  2006年5月23日,学者刘斌夫作为成都“城乡一体化”第一位课题组长,为国务院撰写的农村土地改革内参,总结成都首轮“城乡一体化”试验得与失,首度阐述农村土地改革的关键所在——“农村集体土地所有权、农户土地承包权和农业投资方土地经营权”“三权分立”和“股田制”——“农业股改”(附:高层内参原文扫描件 以体现年代的真实性)。
  在11年前的国家高层内参特稿中,学者刘斌夫从理念上率先探索农业产业化、现代化和发展生态农业、都市农业特色经济,反对片面集中——对农村房屋、土地搞运动式的一刀切全拆全建,反对急功近利粗放式的把“城乡一体化”搞成“城乡一样化”,强调农业农村农民生产方式和生活方式尤须同步改变,“宜聚则聚,宜散则散”和承继农耕文化传统与保护川西“林盘生态”的重要性,触及到了“三农”问题的深层痛痒。
  2017年夏秋,成都深化农业农村改革,以修复天府农耕原生态、重构天府产业生态圈、保护农家小院竹树林盘生态群落、弘扬天府农耕文化和构建“多位一体”的规模化集约化现代农业综合产业园区产业链-项目群、特色小镇及新型社区为核心,推进农村土地改革“三权分置”,新一轮“城乡统筹发展”和“城乡一体化”升级试验再度提上重大议事日程。
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 楼主| 发表于 2017-8-30 10:11 | 显示全部楼层
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 楼主| 发表于 2017-8-30 10:11 | 显示全部楼层

农村土地整理流转全新探索——成都市城乡一体化与新农村建设实践前沿调查

国务院发展研究中心《经济要参》2006.5.23
农村土地整理流转全新探索
——成都市城乡一体化与新农村建设实践前沿调查之一
刘斌夫
  从理论上和全国范围考察,建设社会主义新农村并不一定要追求农村城市化,或以城市化为着力点迅速改变城乡二元结构的城乡一体化,而且城乡一体化并非要“城乡一样化”,作为农业大国的新农村建设的政策、模式和目标都不是城市化战略可以涵盖和尽括的,新农村建设的五句话二十字“生产发展、生活实践、乡风文明、村容整洁、管理民主”并不以城市化为核心要件,城市化发展本身对农村发展同时具有正负两面效应。鉴于目前东南沿海许多地方的农村城镇化实则是低水平的城市化,而就整个国家而言现代经济必将是以城市为主干的城市群经济,从长远可持续发展看,城乡一体化模式一般只适应于省会市、计划单列市、特大城市或基础较好的大城市的近郊发展战略,而中央关于新农村建设的目标,是针对全国广大农村经济社会综合发展而提出的普遍要求。如何在城乡博弈中统筹城乡发展,成为推进城乡一体化进程与新农村建设的突出矛盾和焦点问题。
  成都作为西部特大(中心)城市之一,1044万常住人口中,农村人口达658万人,农业人口占全市总人口的63%,城市化率35.6%,以大城区带动大郊区,正好可以寻求近郊城市化——城乡一体化与新农村建设的交叉结合点,以推进城乡一体化两年多来的成败得失、经验教训来推进城郊新农村建设,实行城乡统筹发展,结合近中远郊三个圈层不同的区位优劣、资源条件和发展基础实际特点来探寻大郊区农村继续改革新路。
  什么是城乡一体化与新农村建设的共同问题和根本所在?是土地。土地是农民的命根子。土地是农民的切肤刻骨铭心之痛,农民视其为最基本的生产资料和最后的生存保障。无论城市化和新农村建设,都要实现农民在土地上的“第二次土改”和“第三次解放”,彻底解决了农民土地的根本权益问题,才能使农业生产得以充分长促发展,农民生活真正得以宽裕,文明、整洁与民主才具备相应物质基础条件。
  一、“股田制”与“三权分立”——农民根本权益保障与农村土地制度创新
  目前成都市近中远郊(一、二、三圈层)农村集体所有的土地若被征用为城市建设公共用地、房地产开发经营用地及工业用地,对农民实行一次性补偿约在1.8万元/亩~4500元/亩之间。农民人均拥有耕地0.8亩,仅够失地农民在城里或农村生活1~4年,而被征用地每亩售价在每亩数万、数十万甚至上百万元,由于土地指标紧张等诸多因素,失地农民拆迁安置往往要经历数年游击式的租房过渡期。全市历年结存的失地农民约有48万,补偿偏低,社保机制不健全,失地农民再就业困难重重。对于全市658万农业人口,这还只是局部问题。而且,即使在耕农民承包的耕地让大户或外来农业公司转租再包,补偿给农民一年每亩只有300斤~1200斤大米(按9月20日米价1.2元/斤计,价值400元~1400元左右)。成都市近郊有198平方公里农村土地属于基本农田保护区,有117平方公里属于可用土地整理办法进行非农开发的用地。要解决作为“天府之国”农耕文明中心的成都市占全市总人口三分之二的农民土地权益和农村土地开发问题,必须在国家有关土地政策法规大前提下探索农村土地所有权、承包权、经营权确权与处置模式,在实践中突破农村土地政策瓶颈,为都市大农业、农业产业化、规模化经营、农业开发的外来投(融)资等提供相应基础条件。
  鉴于目前农村土地的公有制(农民集体所有)色彩,与国家城市公共用地性质略有差别,可以从经济学角度研讨,将农村集体所有而已承包到户的土地的承包使用权权益量化。土地所有权与使用权相对分离的承包权,实则可作看作可以增值的生产要素,具有资本属性。若将这种权益量化为股份(从总量上讲,包括村社集体经济合作组织所持法人股,和包产到户的农民所持个人权益股),则可让农民个体生产者获得土地承包权所衍生的使用权、收益权、处分权,流转再发包或再承包权益,这种特殊意义的无形权益资本,可以进入最佳配置——一次性出让、分年度出让、转租或入股,而获得出让金、租金或股份红利等等。惟其这样,才能从根本上解决失地农民的长期补偿权益,和促使在耕农民将所承包土地流转而积极参与到农业连片规模化集约化生产、开发和经营中,真正使农民在土地上获得再度解放。
  农村集体土地的所有权、承包权和经营权“三权分离”,和以土地承包使用权作为生产要素和特殊资本流转进入规模化大农业开发的“股田制”,将是叩开中国农村土地改革沉重之门的两把钥匙。
  四川省《中华人民共和国土地管理法实施办法》中第五十一条规定“农村经济合作组织使用乡(镇)土地利用总体规划的建设用地兴办企业,或者以土地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人兴办企业”,这个“企业”可以理解为农业产业化龙头企业,但不包括在基本农田保护区域的耕地上开发经营现代的农业公司。为什么搞“企业”可以土地使用权入股,而搞农业(规模化农业实则是以企业形式公司化运作的)就不能以土地使用权入股呢?没有规定不准,就可以在这个政策盲区里去探索。
  成都主城区锦江区近郊(第一圈层)三圣乡(街道办)属于成都近郊198平方公里基本农田保护区范围的“通风口”低坡地,不能作城市建设用地,只能搞生态观光农业,当地素有种植花卉经济农作物的历史,甚至有清代以来闻名遐迩的“八代花王”。三圣乡通过农民承包土地使用权及附着经济作物等生态资源拥有权的股份权益量化,参股与外来花卉产业投资商合作,吸引民间资金社会资本1.21亿元,用于生态观光农业连片规模化开发和乡村休闲度假旅游经营,美名为“五朵金花”的五个新型农业产业园区,其花卉年收入达6000多万元,年接待游客531万人次,实现三产经济收入1.4亿元,农民可以获得保底分红形式的土地流转承包租金、股份本金红利、股份制花卉公司员工薪金和社保金,农民住宅按“宜散则散,宜聚则聚”原则改造为与花卉产业相协调的川西民居风貌院落和乡风民俗旅游接待点,观光型、科技文化型和度假型“星级农家乐”集群,构成城郊都市农业生态社区。3.7万农民人均年收入达1000美元,在“城中村”脱贫致富。成都远郊丘陵贫困县金堂又新镇祝新村,以土地树立益量化为原始股,县国投公司垫资20万元作为融资股,成立了农业公司,招商引入农业开发商投资种植篙笋、藕荷、花椒、杂柑及青蒿中药材2480亩。当地农民归纳为:土地经营规模化,土地权属股份化,农业产业化,产业企业化,农村生活城镇化,农民收入多元化。成都远郊(第三圈层)邛崃市是典型的农业大县,平原占三分之一,丘陵山区占三分之二,离中心城市较远而受城市经济辐射较弱,属于县级小城市带大农村的区域经济格局。该(县级)市羊安镇汤营村,由村党支部提出动议,村社自治、经合组织牵头,将1060亩集体土地承包权益量化为村社法人股和506户农民个人股,作为资本,组建了农业公司,再由县级财政拨出80万元贴息风险融资作为启动资金(县财政局委托乡镇财政所派员进驻公司,监督资金使用流向和回笼还本),以此为基础,招引浙江台州农民种植大户携带流动资金、管理栽培技术及出口外销渠道来合股经营,种植极品西瓜、苦瓜、芦笋等蔬菜瓜果经济作物,发展出口订单农业;又以农业公司为一方,著名企业通威集团以饲料供给入股,养殖贴有条码按标准化数字化规范的“电子猪”,通威在收回饲料本金后参与分红。羊安汤营模式,农业公司的村社集体土地权益法人股,来自连片经营的土地整理出来的新增耕地指标,有效解决了长期以来西部内陆地农村在土地承包到户、乡镇村社集体企业破产之后,村社集体经济十分薄弱甚而荡然无存的问题。由于“股田制”的依托,让外来农业投资商对合股经营的资本结构有据可依,投资热情高涨,当地蔬果、蘑菇等农产品直接出口欧洲市场,使农民利益最大化。汤营模式的成功,仰赖于当地政府的观念更新和服务职能转变,倘若工商局不认可“股田”资本,不予登记注册,倘若财政局农业风险资金不到位,村社农业公司就一筹莫展。制度创新是保障农民土地根本权益的首要关键。
   二、土地流转的创造性过程与土地整理的多样化模式
  成都市郊区农村土地流转的目标取向,是农村土地适度集中规模化开发、集约化经营和高效运作。通过土地整理来初步实现这一目标。农村土地家庭承包制只解决了当时的温饱问题,自耕农体制下的小生产经营方式分散作业,使农户土地闲置和低效率运用,农民种地亏损,农业生产边际成本高于边际效益,农产品科技含量低,品质和产量不太高,没有更广阔的国内国际市场通路,经营方式原始而粗放。农村土地使用权、经营权从分散转向集中,从经营粗放转为集约化精细化,势在必行。正若改革总设计师所预言的“农村经济的第二个飞跃”,即“适应科学种田和生产社会化的需要,发展适度规模经营”(《邓小平文选》(第三卷),人民出版社1993年版第147页)。
  中心城市的城乡一体化,农村土地整治流转相对集中经营,构建高效的都市生态农业新体系,切实解决农村、农业、农民和农民工“四农”问题,是提升城市化水平、推进城市化进程、集聚城市化效应、培育城市综合竞争力的必然过程。按照国土资源部《土地开发整理若干意见》(国土资发[2003]363号)、《全国土地开发整理规划》(国土资发[2003]69号)和《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》(国土资发[2005]29号)以及四川省国土资源厅《关于标明一步加强和规范土地开发整理工作的若干意见》(川国土资发[2004]147号)等相关文件口径,成都市实行土地开发整理后备资源、整理项目和补充耕地储备库存平衡;市内全境异地土地开发整理,将各区县不同圈层不同用地指标折算为公共配套设施建设经费,进行资源置换扶贫;采取新增耕地作为补充耕地指标单列管理,抵补农民建房占用地,或按比例申请增加建设占用耕地指标等鼓励性政策,以多样化模式促进土地整理。土地整理又与农村土地向适度规模化经营集中、工业向园区集中,新建农民住宅适度村庄化或向城镇集中的“三集中”密切相关。
  土地开发整理一次性投入很大资金,用于土地整理施工和以农民非耕地整理指标集中建房。资金缺口很大,办法之一是占补平衡置换。成都市远郊(第三圈层)的金堂县又新镇祝新村和蒲江县复兴乡复兴村、广东村,通过整理土地,腾出指标与主(五)城市区置换,解决占补平衡,用于远郊农村公共基础设施建设、新村住宅集中区的道路管网建设。仅复兴项目,市上投资达2582万元。办法之二是引入社会资金民间资本,垫资整理土地和配套工程建设,从整治后获得的新增土地效益中以经营性用地指标作为回报,从而缓解政府财政压力。因为中心城市郊区农村土地整理“三集中”后,可以腾出相应的新增土地。譬如当地农村土地中非耕地(宅基地、田埂、荒坡和原有道路等)的比例大约在22%~30%之间,将农民住宅适度集中修建新村或转移向城镇居住,可以节约宅基地总量近三分之二,工业集中区和农业耕地连片开发区都可以节约用地,荒坡、拆迁宅基地可以复耕,盈余部分在耕地总量不变前提下,可考虑为建设用地拍卖,其获益转用作农业发展、农村公共基础设施建设资金。
  锦江区三圣乡财政投入9000万元,通过土地整理等其他方式投入3000万元,用于公共基础设施建设。由于地处中心城市主城区近郊(第一圈层)的区位优势,这种财政风险投资赢得的直接和间接、现实和长远回报也十分可观。
  据有关资料显示,未来10年间,成都市土地整理每年将新增耕地3.8万亩,每年可为全市新农村建设投入资金6.76亿元,每年可使100个行政村改善基础设施条件,每年可使5万农民改变居住和生活条件。国土资源部下达给成都的拆并院土地整理3万亩试点任务,三年内将带来30亿元新增土地收益。成都的拆院并院修建农民集中新居,一般是政府补贴35%,农民自已出资65%。郫县唐元镇长林村“拆院并院”,将原有占地358亩441户农家的39个居住点,集中拆建为占地170亩的3个聚居点,腾出集体建设用地188亩,又整理出其它建设用地147亩,共计新增集体建设用地355亩。这样产生的新增建设用地,不占年度计划指标,不用占补平衡,不缴纳新增建设用地有偿使用费,优势和利益是显而易见的。
  国家开发银行又为成都提供86亿元政策性贷款,用于成都城乡一体化一期公共设施项目,无疑是强劲的助推剂。
  但是,无论是城区与远郊土地指标占补平衡,还是“拆院并院”,土地整理新增效益,所利用土地资源都是有限的。一些地方尤其成都中郊(第二圈层),过度“集中”操之过激,急功近利,搞形象工程和面子工程,透支了农村土地资源,农村土地资源超前消费,增加财政支付和农民生活双重压力,带来了负面影响。譬如不切实际地全面将农户拆迁全面集中居住,以致生活方式改变超前而生产方式提升滞后的矛盾十分突出,风貌较好的零散农民新居被拆迁,虽然补贴30%左右的拆迁新建房费用,还是造成浪费;土地并未连片开发大农业之前,半强制性过度集中居住,增加农民生活费用成本,又将一家一户承包土地生产半径拉大,造成田间管理不便;农民居住村庄化或城镇化以后,设施环境似难达至城市化水平、社区化要求,以家庭种养为主的庭园经济、专业户经济方式不复存存,农民原有致富门路断裂,乡村别墅式的川西独户民宅“林盘小生态”荡然无存……正如推进城乡一体化只宜在中心城市城郊结合部进行一样,“拆院并院”也主要适合在近郊条件成熟的地块进行试点。农村土地整理是必要过程,而土地流转和高效运用才是目的。农民住宅集中,应首先以农业连片规模化开发经营为前提,“宜聚则聚,宜散则散”,因地制宜,切不可“一刀切”、“大跃进”。农村土地整理后的新增耕地或非耕地,应当尽可能复耕使土壤熟化,以缓解目前人均耕地税减的矛盾。郊区城市化、土地整理开发和新农村建设,是一个长期的战略任务和稳步推进不断完善的过程。解决农村、农业、农民、农民工“四农”问题的关键,首先是为农民的土地(及住宅)确权和规模经营,建立行之有效的农业经合组织契约机制,引入高附加值的高科技农业项目品种、技术及投资,解决农产品的国际国内营销通路,增强农村自身发展的造血功能,全面大幅度提高农民收入。
  目前,无论农村土地开发整理还是乡镇建设用地指标占补平衡调剂,把财政支付相对集中地用在试点镇村,对边远农村农民农业和农民的补贴比值仍然偏低。沿海一些地区省级人大立法机构已相继出台农村土地股权化试验的地方法规;西部地区亦应针对中心城市出台推进农村土地股权化试验的相应地方法规文件,以切实保障农民土地根本权益。
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 楼主| 发表于 2017-8-30 10:12 | 显示全部楼层
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 楼主| 发表于 2017-8-30 10:12 | 显示全部楼层
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 楼主| 发表于 2017-8-30 10:20 | 显示全部楼层
构筑西部都市农业高地发展生态产业特色经济
——成都市城乡一体化与新农村建设实践前沿调查之二
刘斌夫
地处四川盆地川西平原的大西南中心城市成都,是中央《十一五规划建议》中,未来重点发展的“成渝城市群”两极之一,是全国历史文化名城和上古以来的农耕文明的中心,重要的消费城市,地缘经济地位十分重要。位居内陆腹地的成都,虽然缺乏沿海地区城市的工业集群优势和出口海运口岸优势,但有西南中心城市经济对农村的辐射,都江堰水利工程的自流灌溉,自古以来水旱从人,土壤物候环境优越,其大城区所带大郊区农村幅员宽阔,农业人口众多,占全市1000多万人口的三分之二(我国现有耕地19.88亿亩,农业人口近8亿;成都1.24万平方公里土地上,有600万农业人口)。成都城乡一体化进程中的乡村城市化部分,主要应在中心城市及卫星城市近郊推进。广大郊区农村腹地恰恰颇具现代都市农业发展条件。新农村建设运动为现代都市农业的发展开辟了广阔的道路。
一、北美、日韩模式与瑞士模式——沿海模式与西部模式拟比
1. 西部区域经济及农业发展模式的选择与借鉴
就区域经济与城市发展,或单就农业发展而言,几种发展模式的中外空间比较和大陆东部与西部空间比较,都不难发现其殊异性与共通点。
中国新农村建设,对北美农业、日韩农村发展的借鉴不可或缺。美国倚重高科技发展高效大农业,农业人口逐年剧减,而今全美农业人口600余万,仅占全国总人口的2%,大量的村镇陆续退归田园拆平还耕,美国现有耕地23.76亿亩,高度城市化将城市和农村完全拉成两大越来越远的版块,或则说形成了城市经济和农业经济两大高地,不是一般意义的城乡一体化,而城乡剥离的超大规模化、高新科技化和国际商贸化大农业。
韩国从自耕农经济模式里解放出来,搞了三十余年综合发展新农村建设运动,属于“城乡准一体化”的新型农村发展模式。
日本相对说来其农业结构模式介于美、韩之间,是在强大的准官方性质的跨地域农业经济合作组织——“县农协”的宏观调配、调度和推进下,以大型专业户(农业资本家)为基本模块的高度专业化农业。日本的农产品科技新品种研发位在世界前茅。
美、日、韩农业发展模式的大背景,同中国西部的农业发展环境有着较大的差异。所以,有人提出中国西部区域经济与农业发展,应当首推借鉴北欧瑞士模式,西部远离海港深居内陆,外商投资主要限于能源、交通等垄断行业,或者注目于城市房地产,对社会化大生产的工业投资甚少。因而西部中国包括成都、重庆,效法瑞士模式,在城乡一体化语境下,筑建现代都市农业高地,发展生态产业和特色经济,可能比发展其他产业更为重要和必要。正若城乡一体化模式主要适宜于中心城市,现代都市农业以及乡村国际休闲度假旅游产业,也在推进城乡一体化的中心城市近郊应运而生。
2. 建立基本农田和优质粮油作物基本保护区
我国目前农业产业应该有全国性的大致布局,农作物品种种植选择,仅靠农民自发的趋利性市场调节是不尽合理的。可在东北、华东(江淮流域)、华中(湖南湖北)和西南(四川成都平原)划定相应的基本农田保护片区其中较稳定的版块,作为全国优质粮油作物基本保护区域,由国家按年度拨付专项资金予以优厚补贴,鼓励和推进农民承包人或规模化农业公司发展优质粮食油料生产,以保障国家粮食安全和粮油自主供应。
优质粮油作物基本保护区域外的农村土地,由农民承包人和农业公司按市场需求自由选择大力发展高附加值的经济作物,如彩色蔬果、茶桑林木、花卉、中药材、菌菇、生物工程原料及禽畜鱼类养殖等,形成“一村一品”的区域集群品牌特色。
二、出口订单农业、生态观光农业与国际休闲度假旅游产业互动
在成都市城乡一体化与新农村建设课题调研中发现,目前成都平原及浅丘区,譬如邛崃、大邑、蒲江、金堂等县已引入蔬果种植的试点村,销往本地城市的大棚蔬菜年亩产值一般在5000元至8000元左右、利润3000元左右,脐橙杂柑年亩产值4000元左右,而直接通过香港出口的猕猴桃亩产近5000斤、年亩产值2.5万元~4万元,成都锦江区花卉年亩产值上万元,金堂县食用菌年亩产值达4.2万元。
就成都平原物候土壤条件而言,耕地年亩产四、五千元,虽然比原来栽种普通粮食收入要高,但其价值潜力挖掘发挥还远远不够。引入海外农业资金技术投资,发展规模化出口订单农业,建设国际品级的生态农村和大农业产区,是当务之急。譬如目前欧美经济作物猫薄荷、油南瓜等的引种投资开发。油南瓜亩产4000~5000公斤,原产地收购价4万人民币/公斤,亩产值可达1.6万元人民币;南瓜籽油亩产1500~2000公斤,国际市场收购价为2美元/公斤,亩产值为3000美元(折合人民币2.4万元)。
生态观光农业产品中出口订单农业收入部分与休闲度假旅游相关产业收入比值一般前者高于后者。目前西部地区城郊生态观光农业的休闲旅游收入比农产品收入要高,盖因未真正打开农产品国际销售通路而仅是就销售。山东荷泽牡丹经济年度综合总收益10亿元人民币,其中牡丹花卉系列农产品出口收益6亿元;山东水果、土豆、辣椒、蒜苔等农产品出口态势令国际市场瞩目。而广大中西部内陆地区农业产品走出就地销售圈,进入国际市场的前景十分广阔。总部居于成都的西部牦牛集团在若尔盖草原与美、德分别合资合作生产牦牛肉、牦牛奶,营销目标主要着眼于国际市场,高附加值的牦牛奶在香港市场售价是普通牛奶的十几倍。
目前国际中成药产品国际市场年销售额约为160亿美元,其中日本占8 0%,韩国占10%,我国约为7亿美元,仅占5%左右韩国仅高丽参一项出口额,就相当于我国全部中药材出口的一半,且其价格比我国人参高出10倍左右;日本一家中药企业用中国“六神丸” 配方和地道的中药原材料制成的“救心丹”,以“洋中药”身份畅销我国,在中国年销售额达1亿美元。这组数据背后,一方面是我国作为中药大国面临的危机,另一方面可以窥见出口农产品其中中药材种植和初加工产业的国际市场前景十分诱人。而且,作为农产品之一的中草药种植观赏性极强,尤宜将生态观光农业与乡村旅游结合起来。
当初兴的都市农业在中国的城市扩张中喊痛,欧洲生态观光农业及乡村旅游业——“洋农家乐”却已“乐”了100多年,传统观光型、现代科技型和休闲度假型的生态观光农业及乡村休闲产业方兴未艾,至今越加成熟发达,法国的乡村旅游年收入700亿法郎,约合全国旅游总收入的四分之一;英国政府为生态观光农业的乡村休闲旅游业专项促销经费补贴,从1998年的54万英磅提高到而今的500万英磅;荷兰的郁金香,是十六世纪西班牙海盗从中国西部海拔2000~3000米草原掠回其殖民地种植繁育的,而今“郁金香经济”已成为荷兰国民经济支柱产业。四川成都的石象湖乡村生态景区每年要花100多万元人民币购买郁金香块根,荷兰国家经贸委把办事处设驻成都,在中国西部推广郁金香经济,青海省已有十余县区连片种植郁金香意欲打造“东方郁金香王国”。成都金堂、蒲江引进日本脐柑杂交新品种,一年四季花果同树,365天天天皆可采收成熟的鲜果。
生态观光农业、出口订单农业和乡村休闲度假旅游产业互动的西部现代都市农业开发,将会从根本上推动西部农业产业结构调整。
三、内陆文化名城、西部中心城市与现代都市农业共生
发展西部城市经济,现代都市农业——外向型国际化规模化集约化大农业,是与工业、商业、金融、文化旅游并驾齐驱的五大产业版块之一,不可轻视。因为西部劳动密集型的民用小商品工业发展比沿海相对滞后,恰好为西部都市农业开发留下了较大空间条件,这是东南沿海无可比拟的。
成都、重庆等特大型中心城市的经济优势、人口消费量、人才结构、市场渠道、交通网络、物流设施和信息通路,对周边大郊区大农村的强力辐射击与拉动,为现代都市农业提供了有利条件。
成都作为四川乃至西部世界自然文化遗产、名山大川旅游胜地的国际旅游出发点和经过地,完全可以依托郊区都市生态观光农业和乡村休闲产业以及大熊猫繁育基地,发展国际休闲度假,使疲于奔命的快餐式名山大川观光游客稍事栖留,带动食、住、行、游、购、娱相关产业。
西部文化名城的历史文化(发达的农耕文明)背景资源(包括三星堆、金沙、都江古堰和三国蜀汉皇城等)及其品牌效应,也为现代都市农业暨乡村度假旅游提供了相应的产业环境支持。
四、“借船出海”“引狼入室”——里应外合促动西部农业国际化
西部内陆虽没有海运口岸优势,但对于高附加值的农产品出口来说并无大碍,农(动植物)产品可以凭藉空运、河航公铁水陆联运绿色通道到达国际口岸。配套设施首要在于,成都应为现代都市农业规划建设优势集中的物流基地和气调库、储藏库,以及农副产品初加工、精深加工基地或保税区。
引入国际农业投资商来开发西部现代都市农业,将应是城乡一体化与新农村建设最重要的一环。因为“生产发展”是新农村建设第一要务。只有国际化高效大农业,才可能促成农民走向城市化。
目前,中国农村还有2365万人未解决温饱、6432万低收入人群,国外粮食油料等农产品包括转基因产品不断进入中国。 “狼”既然来了,不如将“狼”引入西部纵深,与其让其将国外农产品源源售入中国市场,不如诱其以国际资金、高新技术优良品种及国际市场通路等诸要素来西部进行现代大农业开发,再把农产品售向国际市场。舍不得孩子套不住狼,我们应舍得提供农村土地、劳务等农业资源向海外招商引资开发西部农村和都市农业。这样,我们将大大缩短西部农业国际化和中心城市城乡一体化进程。城乡一体化要求城乡空间功能布局一体化、城乡公共设施建设一体化、城乡市场一体化、城乡产业结构一体化、城乡经济社会发展一体化。没有农业生产力的充分解放,没有培育农村经济自我造血功能,城乡一体化和新农村建设将会停留在财政倾斜支持的少量样版工程试点层面,就无法从深层次解决农村、农业、农民和农民工“四农”问题。
如果地方政府把对工业和城市房地产的招商引资巨大热情,协调切分一部分用于现代大农业的招商引资上面,西部现代都市农业发展高潮就指日可待。
五、政府推手:农业粮食水利补贴与跨地域农业经济合作组织协调服务
中央政府已拿出3000多亿元用于农村发展,今年起国家每年将拿出1300多亿元用于新农村建设和农业补贴,其中800多亿元来自中央财政,500多亿元来自地方财政。但中国近8亿农业人口,即使1300多亿元全部落实到农村基层,人均也只有160元左右。目前农业补贴划解为几大块,可谓杯水车薪。譬如“粮食直补”,成都远郊农村丘陵地区执行13元~15元/亩,实际每户农户年补30~40元。金堂县淮口镇长江村土地被达成铁路征占后耕地税减,人均每户粮食直补年补只有几角钱,农民根本不愿去领,基层干部民必须每家每户去送到。“良种补贴”多是补种子而不补现金,金堂全县10万亩小麦良种繁育基地,按10元/亩额度补贴,农户一般每户只有1分地小麦用于育种,每户每分地只获3两~4两麦种补贴,还不如农民直接购买。这种流于形式几乎可以忽略不计的补贴劳师动众,不如:(一)大幅提高粮食作物直补尤其良种培育补贴额度;(二)打捆为农村水利补贴,而免收基本水费,解决自流灌溉及二级提灌水电费;(三)综合补贴于农业基本设施建设;(四)补贴直接连片转包田地生产粮食、经济作物和养殖禽畜水产的农业大户(而不是农业产业化龙头企业),以求示范带动作用和规模效益,让农民在农业种植养殖企业大户打工增收。
村社基层自发自愿的契约式经济合作组织,如蔬菜协会、西瓜协会、草莓协会之类以外,由政府协调组建跨地域的准官方性质非政府组织形式(NGO)的高级农业经济合作组织,对于推动农业招引外资、提供科技支撑、基金合作、国际项目援助和解决农产品国际营销通路,尤为重要。日本农业的跨国合作,多是以县(相当于我国的省)级农业协会来协调完成的。农协作为基层专业经合组织的上级垂直指导机构,又作为跨地域农业合作的桥梁和纽带,与政府间达成契合互为补充,强化了农业服务功能。四川省仪陇县的农协——乡村发展协会,就是县政协副主席牵头创办并兼任负责人,已与联合国而发计划署建立了上亿元的农业扶贫国际合作关系。
韩国的新农村运动已历时30余年,其间已通过将政府工作重点转移向建立和完善全国性新农村运动民间组织,制订发展规划并做好协调服务,为农村发展提供必要的财政支持、物力支持与技术支持,把原来的政府承担的培训、信息、宣传工作交由民间组织负责,鼓励农民积极调节农业结构、发展多种经营,提高农村金融与市场流通效率等等,实现了政府主导型“下乡式”新农村运动向民间自主型农村现代化运动形态的转变。在各级农业经合组织的推动下,农民自主管理和自我发展,成为韩国新农村建设的突出特征。政府和农民两个积极性的发挥,农业经合组织的桥梁与催生作用,为韩国农村合作经济发展注入了强大动力。
山东出口农业很大程度上也借重了高级的农业经济合作组织的凝聚与推拉力量。
而今以成都为例,县级、市级农业经合组织尚未产生。政府的半强制主导性和以龙头企业为核心的产业化模式与思维定势,还左右着农村发展的话语权。其实,市区县政府热衷于对数千万元、上亿元资产的农业产业化龙头企业支持100万元,所起作用甚微;如果把100万元用于村社农业公司启动农产品开发经营,将发挥巨大的效用。这些工作若由政府安排,通过农业经合组织作为新农村建设的重要组织形态来推动广大农村和都市农业发展,其优势十分明显。
中国新农村建设是全新的创造性实践。成都城乡一体化的大胆实验和长足推进,为都市农业发展和新农村建设奠立了经济实力支撑、制度创新支持和相应物质基础。

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手机网友  发表于 1970-1-1 08:00
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 楼主| 发表于 2017-8-30 12:35 | 显示全部楼层
习近平定调农村土地制度改革 明确三权分置
2014929
习近平总书记在9月29日中央深改第五次会议上,给农村土地改革定调,即坚持农村土地集体所有前提下的三权分置。
中央全面深化改革领导小组(下称“中央深改组”)第五次会议,审议了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》,建议根据会议讨论情况进一步修改完善后按程序报批实施。
中央深改组组长习近平在会议上表示,现阶段深化农村土地制度改革,要更多考虑推进中国农业现代化问题,既要解决好农业问题,也要解决好农民问题。要在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置,经营权流转的格局。
明确所有权、承包权、经营权分置
不损害农民权益,不改变土地用途,不破坏农业综合生产能力,不能搞强迫命令,不能搞行政瞎指挥,不能片面追求快和大。对工商企业租赁农户承包地,要有严格的门槛,建立资格审查、项目审核、风险保障金制度,对准入和监管制度作出明确规定。
重构集体经济组织
会议还涉及到集体资产产权改革。习近平强调,积极发展农民股份合作、赋予集体资产股份权能改革试点的目标方向,是要探索赋予农民更多财产权利,明晰产权归属,完善各项权能,激活农村各类生产要素潜能,建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。
保障农民集体经济组织成员权利
要探索集体所有制有效实现形式,发展壮大集体经济。试点过程中,要防止侵吞农民利益,试点各项工作应严格限制在集体经济组织内部。我国农村情况千差万别,集体经济发展很不平衡,要搞好制度设计,有针对性地布局试点。

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 楼主| 发表于 2017-8-30 12:53 | 显示全部楼层
习近平主持召开深改组会议 实行农村土地三权分置
20160830
  
中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平8月30日上午主持召开中央全面深化改革领导小组第二十七次会议并发表重要讲话。习近平在会上表示,尚未推出的改革要加快突破推进,已经推出的改革要加快落实落地。要按照既定的时间表、路线图,更加注重发挥经济体制改革的牵引作用。
  习近平强调,当前和今后一个时期,是全面深化改革的施工高峰期,是落实改革任务的攻坚期,抓谋划、抓统筹、抓落实的任务依然艰巨繁重。要按照既定的时间表、路线图,更加注重发挥经济体制改革的牵引作用,更加有针对性解决各领域各层面各环节的矛盾和问题,强化基础支撑,注重系统集成,完善工作机制,严格督察落实,不断提高改革精准化、精细化水平,坚定不移把全面深化改革推向前进。
  会议审议通过了《关于构建绿色金融体系的指导意见》《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》《关于创新政府配置资源方式的指导意见》《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》《关于进一步推广深化医药卫生体制改革经验的若干意见》《脱贫攻坚责任制实施办法》《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》《重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法》《生态文明建设目标评价考核办法》《关于在部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点的报告》《关于从事生产经营活动事业单位改革的指导意见》《关于公共文化设施开展学雷锋志愿服务的实施意见》《关于清理规范改革试点情况的报告》《关于全面深化改革重要举措出台和落实情况的评估报告》。
  会议指出,发展绿色金融,是实现绿色发展的重要措施,也是供给侧结构性改革的重要内容。要通过创新性金融制度安排,引导和激励更多社会资本投入绿色产业,同时有效抑制污染性投资。要利用绿色信贷、绿色债券、绿色股票指数和相关产品、绿色发展基金、绿色保险、碳金融等金融工具和相关政策为绿色发展服务。要加强对绿色金融业务和产品的监管协调,完善有关监管规则和标准。
  会议强调,产权制度是社会主义市场经济的基石。完善产权保护制度、依法保护产权,关键是要在事关产权保护的立法、执法、司法、守法等各领域体现法治理念,坚持平等保护、全面保护、依法保护。要在加强各种所有制经济产权保护,完善平等保护产权的法律制度,严格规范涉案财产处置的法律程序,完善政府守信践诺机制,完善财产征收征用制度,加大知识产权保护力度,健全增加城乡居民财产性收入的各项制度等方面,加大改革力度,不断取得工作实效。
  会议指出,创新政府配置资源方式,要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,大幅度减少政府对资源的直接配置,更多引入市场机制和市场化手段,提高资源配置效率和效益。对由全民所有的自然资源,要建立明晰的产权制度,健全管理体制,完善资源有偿使用制度。对金融类和非金融类经营性国有资产,要建立健全以管资本为主的国有资产管理体制,优化国有资本布局。对用于实施公共管理和提供公共服务目的的非经营性国有资产,要坚持公平配置原则,引入竞争机制,提高基本公共服务可及性和公平性。
  会议强调,实行以增加知识价值为导向的分配政策,要针对科研人员岗位特点,统筹自然科学、哲学社会科学等不同科学门类,统筹基础研究、技术开发、成果转化创新链条,加强系统设计、分类管理,构建体现智力劳动价值的薪酬体系和收入增长机制,激发广大科研人员积极性、主动性、创造性。要通过加大绩效工资分配激励力度、落实科研成果性收入等激励措施,完善分配机制,使科研人员收入与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系。
  会议指出,党的十八大以来,深化医药卫生体制改革取得了重大进展,改革过程中涌现出一批勇于探索创新的先进典型,形成了一批符合实际、行之有效的经验做法。要鼓励各地因地制宜推广,支持各地差别化探索,在公立医院运行机制改革、医保经办管理体制、药品供应保障制度建设、分级诊疗制度建设、综合监管制度建设、建立符合医疗行业特点的人事薪酬制度等方面大胆探索创新,全力取得突破。
  会议强调,推进脱贫攻坚,关键是责任落实到人。要加快形成中央统筹、省区市负总责、市县抓落实的扶贫开发工作机制。围绕构建责任清晰、各负其责、合力攻坚的责任体系提出具体办法,以硬措施保障硬任务。各级党委和政府特别是贫困地区的党委和政府,要层层落实脱贫攻坚责任。中央各部门要步调一致、协同作战、履职尽责。
  会议指出,深化农村土地制度改革,实行所有权、承包权、经营权三权分置,是继家庭承包制后农村改革的又一大制度创新,是农村基本经营制度的自我完善。要围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线,不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式。农村土地农民集体所有必须牢牢坚持。要严格保护农户承包权,任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位,都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。要放活土地经营权,在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下,平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权,保障其有稳定的经营预期。
  会议强调,编制重点生态功能区产业准入负面清单,对严格管制各类开发活动、减少对自然生态系统的干扰、维护生态系统的稳定性和完整性,意义重大。要按照县市制定、省级统筹、国家衔接、对外公布的机制,严格编制实施程序、规范要求、技术审核要求,因地制宜制定限制和禁止发展的产业目录,形成更具针对性的负面清单。要强化省级党委和政府生态文明建设主体责任,重点评价各地区生态文明建设进展总体情况,考核国民经济和社会发展规划纲要中确定的资源环境约束性目标,以及生态文明建设重大目标任务完成情况。会议同意在吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南7省市开展生态环境损害赔偿制度改革试点。
  会议指出,推进从事生产经营活动事业单位改革,要坚持社会主义市场经济改革方向,坚持政企分开、事企分开,应由市场配置资源的生产经营活动坚决交给市场,将经营类事业单位逐步转制为企业,依法赋予转制企业法人财产权和经营自主权,充分激发活力和创造力。要严格规范工作程序,依法依规处置国有资产,妥善安置人员,加强社会保障衔接,维护相关各方合法权益。
  会议强调,公共文化设施开展学雷锋志愿服务,要以培育和践行社会主义核心价值观、满足人民群众日益增长的精神文化需求为出发点,以公共图书馆、博物馆、文化馆、美术馆、科技馆和革命纪念馆为平台,稳步推进公共文化设施志愿服务站点建设,广泛吸引志愿者参与文化志愿服务,发展壮大学雷锋志愿服务队伍,加强志愿服务保障和支持。
  会议指出,党的十八届三中全会召开至今快3年了。从评估的情况看,全面深化改革实施进展顺利,各领域标志性、支柱性改革任务基本上已经推出,重要领域和关键环节改革取得突破性进展,全面深化改革、全面依法治国的主体框架正在逐步确立。改革真刀真枪、大刀阔斧,涉险滩、动奶酪、啃硬骨头,突破了一些过去认为不可能突破的关口,也解决了一些多年来想解决但一直没有很好解决的问题,不断夯基垒台、积厚成势,为下一步深化改革创造了良好条件。
  会议强调,改革关头勇者胜,气可鼓而不可泄。要抓难点、补短板,尚未推出的改革要加快突破推进,已经推出的改革要加快落实落地。要抓试点、求突破,加强试点工作统筹,及时评估试点的成效、经验和问题,对证明行之有效的经验和做法,要及时推广应用。要抓督察、促落实,落实督察责任,严格督察工作要求,提高督察工作权威性和执行力。要抓宣传、聚共识,加强思想政治工作,及时了解群众利益诉求,尊重基层首创精神,发现基层创新典型,及时宣传总结推广。

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 楼主| 发表于 2017-8-30 12:54 | 显示全部楼层
土地“三权分置”是中国农村改革的又一次重大创新
农业部长 韩长赋
2016126光明日报
习近平总书记指出,改革前,农村集体土地是所有权和经营权合一;搞家庭联产承包制,把土地所有权和承包经营权分开,这是我国农村改革的重大创新;现在,把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行,这是我国农村改革的又一次重大创新。他强调,要在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。党的十八届五中全会提出,要稳定农村土地承包关系,完善土地所有权、承包权、经营权分置办法,依法推进土地经营权有序流转,构建培育新型农业经营主体的政策体系。深刻理解习近平总书记的重要论述,落实十八届五中全会的部署要求,科学设定、正确诠释“三权分置”的科学内涵,加快构建落实“三权分置”的政策体系,保障土地经营权有序流转,是当前深化农村改革面临的重大实践和理论课题。
  一、深刻认识“三权分置”创新的重大意义
  “三权分置”是实践探索的产物,是家庭承包经营制度适应经济社会发展要求而不断变革创新的结果,它孕育于中国国情,着眼于解决现实问题,具有深厚的实践依据、丰富的创新内涵和重大的政策意义。我们要结合我国农村改革与发展的实践,面向实现农业现代化和全面建成小康社会的目标要求,全面把握“三权分置”的演进脉络和重大意义。
  (一)“三权分置”创新了农村土地产权制度,拓展了农村土地集体所有制的有效实现形式。
  农村土地集体所有是我国宪法明确的基本经济制度。改革前,农村集体土地所有权和经营权合一,土地集体所有、集体统一经营。改革开放初期,根据当时主要依靠人力畜力劳作的农业生产力实际,我们实行了家庭联产承包责任制,逐步确立了集体土地所有权和农户土地承包经营权“两权分离”的制度框架,赋予农户长期而有保障的土地使用权,调动了广大农民生产积极性,实现了解决温饱问题的基本目标。现阶段,随着工业化、城镇化深入推进,农村劳动力大量进入城镇就业,相当一部分农户将承包土地流转给他人经营,承包主体与经营主体分离,从而使承包经营权进一步分解为相对独立的承包权和经营权。截至2015年年底,全国家庭承包经营耕地流转面积4.43亿亩,占比达33.3%。实行集体所有权、农户承包权和土地经营权“三权分置”,是对农村土地产权的丰富和细分,新的制度安排坚持了农村土地集体所有,强化了对农户土地承包权的保护,顺应了土地要素合理流转、提升农业经营规模效益和竞争力的需要。可以说,“三权分置”创新了农村土地集体所有制的有效实现形式,在中国特色农村土地制度演进史上翻开了新的一页。
  (二)“三权分置”丰富了双层经营体制内涵,展现了我国农村基本经营制度的持久活力。
  以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村的基本经营制度。改革开放以来的实践证明,这一制度既维护了农村土地的集体所有制度,又赋予了承包农户相对独立的承包经营权利,通过农村土地的“两权分离”,促进了集体统一经营、农户承包经营“统和分”两个层次的形成。近年来,随着大量农村劳动力转移和人口迁移,2亿多承包农户不断分化,家家包地、户户务农的局面发生变化,催生了专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等各类新型经营主体,形成了集体拥有所有权、农户享有承包权、新型主体行使经营权的新格局,实现了“集体所有、农户承包经营”的双层经营逐步向“集体所有、农户承包、多元经营”转变。在新格局下,“统”的层次从过去单一的集体经济,向集体经济、合作社、社会化服务组织、龙头企业等多元化、多层次、多形式的经营服务体系转变;“分”的层次从单一的传统承包农户,向普通农户、家庭农场、专业大户等多元经营主体共存转变,两方面共同构成了立体式复合型现代农业经营体系,提高了农业生产经营的集约化、专业化、组织化、社会化程度,为农村基本经营制度注入了更加持久的活力。
  (三)“三权分置”顺应了发展适度规模经营的时代要求,为中国特色新型农业现代化开辟了新路径。
  邓小平同志曾经指出:中国社会主义农业的改革和发展,从长远的观点看,要有两个飞跃。第一个飞跃,是废除人民公社,实行家庭联产承包为主的责任制。第二个飞跃,是适应科学种田和生产社会化的需要,发展适度规模经营,发展集体经济。改革开放初期,以按人口平均承包、农户家庭经营为特征的“两权分离”制度安排,既打破了大锅饭、调动了农民生产积极性,又保障了各个农户的基本生存发展权利,兼顾了效率和公平,支撑我们解决了十几亿人口的温饱问题。在当前的新形势下,一方面,农业适度规模经营成为可能,而且发展要求迫切;另一方面,承包地的就业保障功能虽有所弱化但仍发挥着重要的托底作用。现阶段深化农村土地制度改革,既要注重效率,也要注重公平,既要考虑农业问题,也要考虑农民问题,要着眼于推进农业现代化,促进农地资源优化配置和适度规模经营发展。实行“三权分置”,在保护农户承包权益的基础上,赋予新型经营主体更多的土地权能,有利于促进土地经营权在更大范围内的优化配置,提升土地产出率、劳动生产率和资源利用率。这为加快转变农业发展方式,走出一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的中国特色新型农业现代化道路开辟了新的路径。
  (四)“三权分置”是中国特色“三农”理论的重大创新,为实现城乡协调发展、全面建成小康社会提供了新的理论支撑。
  农业、农村和农民问题,始终是中国革命和建设的根本性问题。新中国成立以来,我们坚持农村土地集体所有制并不断探索其有效实现形式,就是为了探索一条适合中国国情的发展道路,确保广大农民群众共享经济社会发展成果,避免两极分化,实现共同富裕。
  这是中国特色社会主义的本质要求,也是农民积极投身现代化建设的强大动力。“三权分置”继承了“两权分离”制度安排的精髓,实现集体、承包农户、新型经营主体对土地权利的共享,有利于促进分工分业,让流出土地经营权的农民增加财产收入,让新型农业经营主体实现规模收益,也有利于农村劳动力合理流动,促进新型城镇化,实现城乡、工农、区域协调发展,因而是充满智慧的制度安排、内涵丰富的理论创新,具有鲜明的中国特色。“三权分置”极大地丰富了党的“三农”理论,体现了中国特色社会主义的强大生命力和理论魅力,为全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦提供了“三农”领域新的理论与制度基础。
  二、科学把握“三权分置”的基本内涵与目标要求
  “三权分置”作为重大的理论和制度创新,内涵丰富。习近平总书记指出,完善农村基本经营制度,要好好研究农村土地所有权、农户承包权、土地经营权三者之间的关系。科学把握“三权分置”的丰富内涵,要着眼于加快实现农业现代化和统筹解决好“三农”问题,总结实践经验,明确目标要求,明晰权能关系,搞好顶层设计,积极探索多种实践形式和路径。
  (一)正确把握“三权分置”的目标要求。
  理论创新的目的在于指导实践。“三权分置”创新产生于农村土地承包实践,服务于农业经营制度创新与农业现代化建设。推进“三权分置”,目的是通过落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权,推动形成“集体所有、家庭承包、多元经营”的新型农业经营机制,进一步巩固和完善农村基本经营制度,加快实现农业现代化。
  落实“三权分置”,要看准方向、认准路子,防止上岔道、走弯路,为发展现代农业、保持农村稳定奠定坚实的农地制度基础。重点要把握好四个“有利于”:要有利于维护农民权益,通过明晰“三权”权能边界、权能关系,维护农民集体、承包农户、土地经营者等各方权益,最大限度地发挥农地的经济、社会、生态效益。要有利于发展现代农业,坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,促进土地经营权有序流转,发展多种形式适度规模经营,提升农业现代化水平,增强农业国际竞争力。要有利于促进城镇化发展,强化对农民土地承包权益的物权保护,健全覆盖城乡居民统一的社会保障体系,让农民放心流转土地、安心进城落户,推进以人为核心的新型城镇化进程。要有利于农村社会稳定,坚持农村土地集体所有,确保农民平等享受土地承包权益,发挥社会主义公有制的优越性,实现共同富裕,促进社会公平正义。
  (二)准确把握“三权”权能边界和相互关系。
  把握“三权分置”的内涵,首要任务是明确界定所有权、承包权、经营权的权利边界,以利于各项权能独立行权,充分发挥各自独特效用。集体所有权的核心是处置权,集体通过行使所有权,可以控制和约束其他权利的不规范行使;农户承包权的核心是财产权,在社会保障水平较低的情况下,承包权是其最基本的生活保障,经营权的流转不能影响农户承包地的财产权益;土地经营权的核心是收益权,其创新要义在于优化土地资源配置,实现“农地农民有、农地农业用”,既促使提升土地产出率,又保障务农者的劳动效益和收入水平。同时,从中国农村土地制度的演变历程看,所有权、承包权和经营权在“三权分置”中位于不同的权格,既有层层派生的关系,相互间也存在一定的独立性,要准确把握“三权”关系,促进形成集体所有权、农户承包权和土地经营权相互衔接、大体均衡、同等保护的格局。
  始终坚持集体所有权的根本地位是处理好“三权”关系的前提。农村土地集体所有权是承包权和经营权的基础和本位。土地制度无论怎么改,不能把农村土地集体所有制改垮了。“三权分置”下,集体所有权要得到更加充分的体现和保障。农户承包权的获得、转让、互换、继承、退出等权能的行使,应体现农民集体的意志;土地经营权的使用和流转,农民集体享有知情权和监督权,防止毁损、闲置和浪费土地资源。特别是在承包权人转移进城而流转经营权的情况下,更要强化农民集体对土地使用的监督权,保护农地资源用于农业,维护集体土地权益。
  严格保护农户承包权的财产权益是处理好“三权”关系的核心。作为集体经济组织成员的农户,依法享有土地承包权,这是集体所有权的具体实现形式,也是农村基本经营制度的根本。农民家庭承包的土地,可以由农民家庭经营,也可以通过流转经营权由其他主体经营,但不论承包土地经营权如何流转,集体土地承包权都属于农户家庭。“三权分置”下,对承包农户特别是转移进城的农民而言,要最大限度地保护和体现其承包土地的财产权益。
  充分发挥土地经营权的要素功能是处理好“三权”关系的重点。土地经营权是土地作为农业生产要素功能的直接体现。实施“三权分置”的重要目的,就是更好用活土地经营权,实现土地资源的优化配置,有利于规模经营和现代农业发展。“三权分置”下,土地经营权的行使,要确保不改变土地集体所有的性质,并接受农民集体和承包农户的监督;土地经营权权能的设置,要以不改变农户家庭承包地位为前提,不损害农户承包权益;土地经营权权能的完善,要便于新型经营主体集中集约利用土地从事农业生产,充分发挥其农业生产要素功能。
  (三)积极探索“三权分置”的多种实践形式。
  在实践中,我国各地资源禀赋、经济社会发展水平、人地关系等方面的差异,催生了多元化的经营主体,这些主体与土地三权之间的不同结合关系又表现为实现规模经营的不同路径和形式。如珠三角地区探索以土地承包经营权入股、集体统一经营的土地股份合作制;上海松江探索引导农户将土地经营权流转给村集体,统一整理后再发包给有经营能力农户的家庭农场制;湖北沙洋探索农户承包权不变、协商交换经营权,小块并大块,实行“按户连片”耕种制;四川崇州探索以土地经营权入股合作社,农户、合作社、职业经理人和专业服务组织共同经营的“农业共营制”;河南商水、山东济宁探索土地经营权主体不变,农户通过市场购买服务,委托专业服务组织、合作社全托管、半托管开展农业生产经营等,都是“三权分置”的有效实现形式。总结各地实践,实质是通过土地经营权流转或共享,形成土地集中型、服务集中型两种基本规模经营形式。
  通过土地经营权流转形成土地集中型规模经营。在务工机会较多、专业化趋势明显、大量农村劳动力基本或完全脱离农业的城市郊区和发达地区,农民愿意流转土地,土地承包权和经营权直接分离,实现土地要素集聚和规模连片经营。这种路径选择,打破了传统的土地细碎化、小农分散经营的格局,为农业规模化、集约化、专业化生产奠定土地要素基础。通过这种形式的“三权分置”,培育专业大户、家庭农场、农业企业等新型经营主体,可以解决“谁来种地”的问题。
  通过土地经营权共享形成服务集中型规模经营。在青壮年劳动力大量外出、留守老人和妇女又不愿意完全放弃土地经营权的广大地区,通过土地股份合作、土地托管半托管、联耕联种等形式,实现土地经营权在兼业农户、新型主体之间的共享,发展以服务集中为特征的农业规模经营。这种路径选择,解决了单家独户无法使用大型农机具、与市场对接难等问题,在不流转土地经营权的前提下,有效提升了农业社会化、组织化生产经营水平。通过这种形式的“三权分置”,培育专业合作社、新型农业社会化服务主体,可以解决分散经营下“地怎么种好”的问题。这种以社会化服务带动承包农户和服务主体共享经营权的规模经营形式,在现阶段具有更广阔的前景。
  十八届五中全会明确要求,发展多种形式适度规模经营,发挥其在现代农业建设中的引领作用。从“三权分置”的实践形式看,无论是土地集中型,还是服务集中型,都要坚持多种形式和适度规模,用适度规模经营引领农业提质增效,引领技术装备改造升级,引领农民持续增收,引领农业竞争力不断增强,走中国特色农业现代化道路。
  三、落实“三权分置”的工作举措和政策保障
  创新农业经营体系,放活土地经营权,推动土地经营权有序流转,是一项政策性很强的工作。实施“三权分置”,既要考虑制度演进的内在逻辑,又要考虑外部环境的影响,着力优化各项制度保障和扶持政策。要通过有序开展试点示范、大力推进政策与制度创新,建立健全相关政策保障体系。
  (一)健全农地管理制度体系。
  落实“三权分置”,基础是对各项土地权利权属的明晰、确认,目的是优化农业资源配置。当前需要推进三个方面制度性建设。
  建立归属清晰、权责明确的农村土地权属确认、登记、管理体系。重点是搞好农村土地承包经营权确权登记颁证工作。这项工作正在稳步推进,全国已有2300多个县(市、区、旗)开展了试点,涉及2.4万个乡镇、38.5万个村,完成承包耕地确权登记面积4.7亿亩。要按照中央要求,坚持进度服从质量,高标准严把关,厘清集体与农户之间的土地关系,真正让农民吃上“定心丸”,放心流转承包地,为“三权分置”顺利推进创造前提条件。
  构建流转顺畅、保护严格的土地经营权市场交易体系。目前,村有服务站点、乡镇有流转中心、县市有交易市场的流转服务体系初步形成,县(市)级以上土地流转交易市场达到1324个,乡镇土地流转服务中心达到17268个。下一步,要促进流转市场规范运行,强化信息发布、政策咨询、合同备案、价格评估、纠纷仲裁等服务机制,引导土地经营权更多地通过公开市场流转,促使农地资源在更大范围内得到优化配置。
  健全程序规范、便民高效的农地使用监管体系。要立足于保护耕地资源、保障粮食安全、维护农民权益,强化各级政府在土地流转中的监管责任。加快健全工商资本租赁农地监管和风险防范机制,建立工商资本租赁农地上限控制、分级备案、审查审核、风险保障金、事中事后监管等制度。同时,要强化农地用途监管,防止耕地经营“非粮化”倾向,严厉查处违法“非农化”行为。
  (二)构建培育新型农业经营主体的政策体系。
  实施“三权分置”,涉及多元农业经营主体的培育。既要充分考虑普通农户的利益,切实维护好他们的土地承包权;又要考虑到构建有利于新型主体发展的体制机制,鼓励科学种田、种地养地,防止掠夺式经营。为此,要努力提高普通农户经营水平。帮助普通农户采用先进科技和生产手段,增加技术、装备、资本等生产要素投入。大力发展多种形式的社会化服务,引导普通农户加强联合与合作,提升农业经营的专业化、组织化和集约化水平。大力培育多元化农业经营主体。培育以家庭成员为主要劳动力,以农业为主要收入来源,从事专业化、集约化适度规模经营的家庭农场。引导农户通过承包地入股等方式开展专业合作、参与农业产业化经营。鼓励工商资本参与适合企业化经营的现代种养业环节,投资开展土地整治和高标准农田建设,开发农村“四荒”资源。大力培育新型职业农民。不断完善新型职业农民培育、认定、扶持政策体系,打造高素质现代农业生产经营者队伍。推动农业领域创新创业,制定和完善财政、金融、户籍、社保等激励政策,吸引大中专毕业生、退伍军人、返乡农民工等人才从事农业生产经营。
  (三)健全促进适度规模经营发展的政策措施。
  实施好“三权分置”,发展多种形式的适度规模经营,健全农业支持保护制度至关重要,要在投入、补贴、金融、保险等方面发挥政策支持的导向和激励作用。要加大政府对农田基础设施建设的投入力度。充分发挥财政投入在土地整理、农业基础设施建设等方面的主体作用。借鉴国际经验,拓宽“三农”投入渠道,探索采用PPP(政府与私人合作建设基础设施)、基建贷款贴息、政府购买服务等多种方式,带动金融和社会资金更多投向农业农村。创新引导适度规模经营的政策支持机制。健全农业补贴向规模经营主体倾斜机制,开展进城农户有偿退出土地承包权试点,鼓励土地向新型经营主体流转和集聚,鼓励将土地确权、互换并地与农田基础设施建设相结合,建设连片成方、旱涝保收的高标准农田。健全有利于规模经营发展的金融扶持政策。通过金融机构、产品、服务创新,面向规模经营主体设立大额、中长期贷款,给予利率优惠和财政贴息,开发资金互助、信用合作、融资租赁、土地经营权抵押担保、互联网金融等多种金融业务,满足不同规模经营主体的多样化需求。建立适应规模经营主体需求的保险政策。实现农业政策性保险在主要产业、主要品种全覆盖,探索开展产量保险、价格保险、收入保险等新型保险产品试点,降低新型经营主体的经营风险。探索建立财政支持的农业大灾风险分散机制,支持规模经营主体积极参与组建多种形式的农业互助保险组织。
  实践探索推动制度创新,新制度引领新发展,这是中国农村改革发展的基本规律。我们要深刻领会习近平总书记关于“三权分置”的重要论述,贯彻落实中央要求,及时总结各地实践中的好做法、好经验,强化对“三权分置”理论内涵的深度研究;结合实际,着眼长远,及时完善相关政策和工作部署,推进“三权分置”依法有序发展,充分发挥其在解决“三农”问题、全面建成小康社会中的重要作用。
  (韩长赋,作者系农业部部长)

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 楼主| 发表于 2017-8-30 12:54 | 显示全部楼层
土地“三权分置”是中国农村改革的又一次重大创新
农业部长 韩长赋
2016126光明日报
习近平总书记指出,改革前,农村集体土地是所有权和经营权合一;搞家庭联产承包制,把土地所有权和承包经营权分开,这是我国农村改革的重大创新;现在,把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行,这是我国农村改革的又一次重大创新。他强调,要在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。党的十八届五中全会提出,要稳定农村土地承包关系,完善土地所有权、承包权、经营权分置办法,依法推进土地经营权有序流转,构建培育新型农业经营主体的政策体系。深刻理解习近平总书记的重要论述,落实十八届五中全会的部署要求,科学设定、正确诠释“三权分置”的科学内涵,加快构建落实“三权分置”的政策体系,保障土地经营权有序流转,是当前深化农村改革面临的重大实践和理论课题。
  一、深刻认识“三权分置”创新的重大意义
  “三权分置”是实践探索的产物,是家庭承包经营制度适应经济社会发展要求而不断变革创新的结果,它孕育于中国国情,着眼于解决现实问题,具有深厚的实践依据、丰富的创新内涵和重大的政策意义。我们要结合我国农村改革与发展的实践,面向实现农业现代化和全面建成小康社会的目标要求,全面把握“三权分置”的演进脉络和重大意义。
  (一)“三权分置”创新了农村土地产权制度,拓展了农村土地集体所有制的有效实现形式。
  农村土地集体所有是我国宪法明确的基本经济制度。改革前,农村集体土地所有权和经营权合一,土地集体所有、集体统一经营。改革开放初期,根据当时主要依靠人力畜力劳作的农业生产力实际,我们实行了家庭联产承包责任制,逐步确立了集体土地所有权和农户土地承包经营权“两权分离”的制度框架,赋予农户长期而有保障的土地使用权,调动了广大农民生产积极性,实现了解决温饱问题的基本目标。现阶段,随着工业化、城镇化深入推进,农村劳动力大量进入城镇就业,相当一部分农户将承包土地流转给他人经营,承包主体与经营主体分离,从而使承包经营权进一步分解为相对独立的承包权和经营权。截至2015年年底,全国家庭承包经营耕地流转面积4.43亿亩,占比达33.3%。实行集体所有权、农户承包权和土地经营权“三权分置”,是对农村土地产权的丰富和细分,新的制度安排坚持了农村土地集体所有,强化了对农户土地承包权的保护,顺应了土地要素合理流转、提升农业经营规模效益和竞争力的需要。可以说,“三权分置”创新了农村土地集体所有制的有效实现形式,在中国特色农村土地制度演进史上翻开了新的一页。
  (二)“三权分置”丰富了双层经营体制内涵,展现了我国农村基本经营制度的持久活力。
  以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村的基本经营制度。改革开放以来的实践证明,这一制度既维护了农村土地的集体所有制度,又赋予了承包农户相对独立的承包经营权利,通过农村土地的“两权分离”,促进了集体统一经营、农户承包经营“统和分”两个层次的形成。近年来,随着大量农村劳动力转移和人口迁移,2亿多承包农户不断分化,家家包地、户户务农的局面发生变化,催生了专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等各类新型经营主体,形成了集体拥有所有权、农户享有承包权、新型主体行使经营权的新格局,实现了“集体所有、农户承包经营”的双层经营逐步向“集体所有、农户承包、多元经营”转变。在新格局下,“统”的层次从过去单一的集体经济,向集体经济、合作社、社会化服务组织、龙头企业等多元化、多层次、多形式的经营服务体系转变;“分”的层次从单一的传统承包农户,向普通农户、家庭农场、专业大户等多元经营主体共存转变,两方面共同构成了立体式复合型现代农业经营体系,提高了农业生产经营的集约化、专业化、组织化、社会化程度,为农村基本经营制度注入了更加持久的活力。
  (三)“三权分置”顺应了发展适度规模经营的时代要求,为中国特色新型农业现代化开辟了新路径。
  邓小平同志曾经指出:中国社会主义农业的改革和发展,从长远的观点看,要有两个飞跃。第一个飞跃,是废除人民公社,实行家庭联产承包为主的责任制。第二个飞跃,是适应科学种田和生产社会化的需要,发展适度规模经营,发展集体经济。改革开放初期,以按人口平均承包、农户家庭经营为特征的“两权分离”制度安排,既打破了大锅饭、调动了农民生产积极性,又保障了各个农户的基本生存发展权利,兼顾了效率和公平,支撑我们解决了十几亿人口的温饱问题。在当前的新形势下,一方面,农业适度规模经营成为可能,而且发展要求迫切;另一方面,承包地的就业保障功能虽有所弱化但仍发挥着重要的托底作用。现阶段深化农村土地制度改革,既要注重效率,也要注重公平,既要考虑农业问题,也要考虑农民问题,要着眼于推进农业现代化,促进农地资源优化配置和适度规模经营发展。实行“三权分置”,在保护农户承包权益的基础上,赋予新型经营主体更多的土地权能,有利于促进土地经营权在更大范围内的优化配置,提升土地产出率、劳动生产率和资源利用率。这为加快转变农业发展方式,走出一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的中国特色新型农业现代化道路开辟了新的路径。
  (四)“三权分置”是中国特色“三农”理论的重大创新,为实现城乡协调发展、全面建成小康社会提供了新的理论支撑。
  农业、农村和农民问题,始终是中国革命和建设的根本性问题。新中国成立以来,我们坚持农村土地集体所有制并不断探索其有效实现形式,就是为了探索一条适合中国国情的发展道路,确保广大农民群众共享经济社会发展成果,避免两极分化,实现共同富裕。
  这是中国特色社会主义的本质要求,也是农民积极投身现代化建设的强大动力。“三权分置”继承了“两权分离”制度安排的精髓,实现集体、承包农户、新型经营主体对土地权利的共享,有利于促进分工分业,让流出土地经营权的农民增加财产收入,让新型农业经营主体实现规模收益,也有利于农村劳动力合理流动,促进新型城镇化,实现城乡、工农、区域协调发展,因而是充满智慧的制度安排、内涵丰富的理论创新,具有鲜明的中国特色。“三权分置”极大地丰富了党的“三农”理论,体现了中国特色社会主义的强大生命力和理论魅力,为全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦提供了“三农”领域新的理论与制度基础。
  二、科学把握“三权分置”的基本内涵与目标要求
  “三权分置”作为重大的理论和制度创新,内涵丰富。习近平总书记指出,完善农村基本经营制度,要好好研究农村土地所有权、农户承包权、土地经营权三者之间的关系。科学把握“三权分置”的丰富内涵,要着眼于加快实现农业现代化和统筹解决好“三农”问题,总结实践经验,明确目标要求,明晰权能关系,搞好顶层设计,积极探索多种实践形式和路径。
  (一)正确把握“三权分置”的目标要求。
  理论创新的目的在于指导实践。“三权分置”创新产生于农村土地承包实践,服务于农业经营制度创新与农业现代化建设。推进“三权分置”,目的是通过落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权,推动形成“集体所有、家庭承包、多元经营”的新型农业经营机制,进一步巩固和完善农村基本经营制度,加快实现农业现代化。
  落实“三权分置”,要看准方向、认准路子,防止上岔道、走弯路,为发展现代农业、保持农村稳定奠定坚实的农地制度基础。重点要把握好四个“有利于”:要有利于维护农民权益,通过明晰“三权”权能边界、权能关系,维护农民集体、承包农户、土地经营者等各方权益,最大限度地发挥农地的经济、社会、生态效益。要有利于发展现代农业,坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,促进土地经营权有序流转,发展多种形式适度规模经营,提升农业现代化水平,增强农业国际竞争力。要有利于促进城镇化发展,强化对农民土地承包权益的物权保护,健全覆盖城乡居民统一的社会保障体系,让农民放心流转土地、安心进城落户,推进以人为核心的新型城镇化进程。要有利于农村社会稳定,坚持农村土地集体所有,确保农民平等享受土地承包权益,发挥社会主义公有制的优越性,实现共同富裕,促进社会公平正义。
  (二)准确把握“三权”权能边界和相互关系。
  把握“三权分置”的内涵,首要任务是明确界定所有权、承包权、经营权的权利边界,以利于各项权能独立行权,充分发挥各自独特效用。集体所有权的核心是处置权,集体通过行使所有权,可以控制和约束其他权利的不规范行使;农户承包权的核心是财产权,在社会保障水平较低的情况下,承包权是其最基本的生活保障,经营权的流转不能影响农户承包地的财产权益;土地经营权的核心是收益权,其创新要义在于优化土地资源配置,实现“农地农民有、农地农业用”,既促使提升土地产出率,又保障务农者的劳动效益和收入水平。同时,从中国农村土地制度的演变历程看,所有权、承包权和经营权在“三权分置”中位于不同的权格,既有层层派生的关系,相互间也存在一定的独立性,要准确把握“三权”关系,促进形成集体所有权、农户承包权和土地经营权相互衔接、大体均衡、同等保护的格局。
  始终坚持集体所有权的根本地位是处理好“三权”关系的前提。农村土地集体所有权是承包权和经营权的基础和本位。土地制度无论怎么改,不能把农村土地集体所有制改垮了。“三权分置”下,集体所有权要得到更加充分的体现和保障。农户承包权的获得、转让、互换、继承、退出等权能的行使,应体现农民集体的意志;土地经营权的使用和流转,农民集体享有知情权和监督权,防止毁损、闲置和浪费土地资源。特别是在承包权人转移进城而流转经营权的情况下,更要强化农民集体对土地使用的监督权,保护农地资源用于农业,维护集体土地权益。
  严格保护农户承包权的财产权益是处理好“三权”关系的核心。作为集体经济组织成员的农户,依法享有土地承包权,这是集体所有权的具体实现形式,也是农村基本经营制度的根本。农民家庭承包的土地,可以由农民家庭经营,也可以通过流转经营权由其他主体经营,但不论承包土地经营权如何流转,集体土地承包权都属于农户家庭。“三权分置”下,对承包农户特别是转移进城的农民而言,要最大限度地保护和体现其承包土地的财产权益。
  充分发挥土地经营权的要素功能是处理好“三权”关系的重点。土地经营权是土地作为农业生产要素功能的直接体现。实施“三权分置”的重要目的,就是更好用活土地经营权,实现土地资源的优化配置,有利于规模经营和现代农业发展。“三权分置”下,土地经营权的行使,要确保不改变土地集体所有的性质,并接受农民集体和承包农户的监督;土地经营权权能的设置,要以不改变农户家庭承包地位为前提,不损害农户承包权益;土地经营权权能的完善,要便于新型经营主体集中集约利用土地从事农业生产,充分发挥其农业生产要素功能。
  (三)积极探索“三权分置”的多种实践形式。
  在实践中,我国各地资源禀赋、经济社会发展水平、人地关系等方面的差异,催生了多元化的经营主体,这些主体与土地三权之间的不同结合关系又表现为实现规模经营的不同路径和形式。如珠三角地区探索以土地承包经营权入股、集体统一经营的土地股份合作制;上海松江探索引导农户将土地经营权流转给村集体,统一整理后再发包给有经营能力农户的家庭农场制;湖北沙洋探索农户承包权不变、协商交换经营权,小块并大块,实行“按户连片”耕种制;四川崇州探索以土地经营权入股合作社,农户、合作社、职业经理人和专业服务组织共同经营的“农业共营制”;河南商水、山东济宁探索土地经营权主体不变,农户通过市场购买服务,委托专业服务组织、合作社全托管、半托管开展农业生产经营等,都是“三权分置”的有效实现形式。总结各地实践,实质是通过土地经营权流转或共享,形成土地集中型、服务集中型两种基本规模经营形式。
  通过土地经营权流转形成土地集中型规模经营。在务工机会较多、专业化趋势明显、大量农村劳动力基本或完全脱离农业的城市郊区和发达地区,农民愿意流转土地,土地承包权和经营权直接分离,实现土地要素集聚和规模连片经营。这种路径选择,打破了传统的土地细碎化、小农分散经营的格局,为农业规模化、集约化、专业化生产奠定土地要素基础。通过这种形式的“三权分置”,培育专业大户、家庭农场、农业企业等新型经营主体,可以解决“谁来种地”的问题。
  通过土地经营权共享形成服务集中型规模经营。在青壮年劳动力大量外出、留守老人和妇女又不愿意完全放弃土地经营权的广大地区,通过土地股份合作、土地托管半托管、联耕联种等形式,实现土地经营权在兼业农户、新型主体之间的共享,发展以服务集中为特征的农业规模经营。这种路径选择,解决了单家独户无法使用大型农机具、与市场对接难等问题,在不流转土地经营权的前提下,有效提升了农业社会化、组织化生产经营水平。通过这种形式的“三权分置”,培育专业合作社、新型农业社会化服务主体,可以解决分散经营下“地怎么种好”的问题。这种以社会化服务带动承包农户和服务主体共享经营权的规模经营形式,在现阶段具有更广阔的前景。
  十八届五中全会明确要求,发展多种形式适度规模经营,发挥其在现代农业建设中的引领作用。从“三权分置”的实践形式看,无论是土地集中型,还是服务集中型,都要坚持多种形式和适度规模,用适度规模经营引领农业提质增效,引领技术装备改造升级,引领农民持续增收,引领农业竞争力不断增强,走中国特色农业现代化道路。
  三、落实“三权分置”的工作举措和政策保障
  创新农业经营体系,放活土地经营权,推动土地经营权有序流转,是一项政策性很强的工作。实施“三权分置”,既要考虑制度演进的内在逻辑,又要考虑外部环境的影响,着力优化各项制度保障和扶持政策。要通过有序开展试点示范、大力推进政策与制度创新,建立健全相关政策保障体系。
  (一)健全农地管理制度体系。
  落实“三权分置”,基础是对各项土地权利权属的明晰、确认,目的是优化农业资源配置。当前需要推进三个方面制度性建设。
  建立归属清晰、权责明确的农村土地权属确认、登记、管理体系。重点是搞好农村土地承包经营权确权登记颁证工作。这项工作正在稳步推进,全国已有2300多个县(市、区、旗)开展了试点,涉及2.4万个乡镇、38.5万个村,完成承包耕地确权登记面积4.7亿亩。要按照中央要求,坚持进度服从质量,高标准严把关,厘清集体与农户之间的土地关系,真正让农民吃上“定心丸”,放心流转承包地,为“三权分置”顺利推进创造前提条件。
  构建流转顺畅、保护严格的土地经营权市场交易体系。目前,村有服务站点、乡镇有流转中心、县市有交易市场的流转服务体系初步形成,县(市)级以上土地流转交易市场达到1324个,乡镇土地流转服务中心达到17268个。下一步,要促进流转市场规范运行,强化信息发布、政策咨询、合同备案、价格评估、纠纷仲裁等服务机制,引导土地经营权更多地通过公开市场流转,促使农地资源在更大范围内得到优化配置。
  健全程序规范、便民高效的农地使用监管体系。要立足于保护耕地资源、保障粮食安全、维护农民权益,强化各级政府在土地流转中的监管责任。加快健全工商资本租赁农地监管和风险防范机制,建立工商资本租赁农地上限控制、分级备案、审查审核、风险保障金、事中事后监管等制度。同时,要强化农地用途监管,防止耕地经营“非粮化”倾向,严厉查处违法“非农化”行为。
  (二)构建培育新型农业经营主体的政策体系。
  实施“三权分置”,涉及多元农业经营主体的培育。既要充分考虑普通农户的利益,切实维护好他们的土地承包权;又要考虑到构建有利于新型主体发展的体制机制,鼓励科学种田、种地养地,防止掠夺式经营。为此,要努力提高普通农户经营水平。帮助普通农户采用先进科技和生产手段,增加技术、装备、资本等生产要素投入。大力发展多种形式的社会化服务,引导普通农户加强联合与合作,提升农业经营的专业化、组织化和集约化水平。大力培育多元化农业经营主体。培育以家庭成员为主要劳动力,以农业为主要收入来源,从事专业化、集约化适度规模经营的家庭农场。引导农户通过承包地入股等方式开展专业合作、参与农业产业化经营。鼓励工商资本参与适合企业化经营的现代种养业环节,投资开展土地整治和高标准农田建设,开发农村“四荒”资源。大力培育新型职业农民。不断完善新型职业农民培育、认定、扶持政策体系,打造高素质现代农业生产经营者队伍。推动农业领域创新创业,制定和完善财政、金融、户籍、社保等激励政策,吸引大中专毕业生、退伍军人、返乡农民工等人才从事农业生产经营。
  (三)健全促进适度规模经营发展的政策措施。
  实施好“三权分置”,发展多种形式的适度规模经营,健全农业支持保护制度至关重要,要在投入、补贴、金融、保险等方面发挥政策支持的导向和激励作用。要加大政府对农田基础设施建设的投入力度。充分发挥财政投入在土地整理、农业基础设施建设等方面的主体作用。借鉴国际经验,拓宽“三农”投入渠道,探索采用PPP(政府与私人合作建设基础设施)、基建贷款贴息、政府购买服务等多种方式,带动金融和社会资金更多投向农业农村。创新引导适度规模经营的政策支持机制。健全农业补贴向规模经营主体倾斜机制,开展进城农户有偿退出土地承包权试点,鼓励土地向新型经营主体流转和集聚,鼓励将土地确权、互换并地与农田基础设施建设相结合,建设连片成方、旱涝保收的高标准农田。健全有利于规模经营发展的金融扶持政策。通过金融机构、产品、服务创新,面向规模经营主体设立大额、中长期贷款,给予利率优惠和财政贴息,开发资金互助、信用合作、融资租赁、土地经营权抵押担保、互联网金融等多种金融业务,满足不同规模经营主体的多样化需求。建立适应规模经营主体需求的保险政策。实现农业政策性保险在主要产业、主要品种全覆盖,探索开展产量保险、价格保险、收入保险等新型保险产品试点,降低新型经营主体的经营风险。探索建立财政支持的农业大灾风险分散机制,支持规模经营主体积极参与组建多种形式的农业互助保险组织。
  实践探索推动制度创新,新制度引领新发展,这是中国农村改革发展的基本规律。我们要深刻领会习近平总书记关于“三权分置”的重要论述,贯彻落实中央要求,及时总结各地实践中的好做法、好经验,强化对“三权分置”理论内涵的深度研究;结合实际,着眼长远,及时完善相关政策和工作部署,推进“三权分置”依法有序发展,充分发挥其在解决“三农”问题、全面建成小康社会中的重要作用。
  (韩长赋,作者系农业部部长)

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 楼主| 发表于 2017-8-30 13:11 | 显示全部楼层
当时温江有个金鱼村……
       温江万春幸福村、红专村,农家林盘小院家家繁育金鱼。
       当时成都市第一把手大搞个人利益为先的形象工程政绩工程和拆院并院一刀切,强制性要求温江限期把全县农村住宅全拆迁集中建房一起居住。川西农耕文化生态圈域独有的四合院竹树林盘生态将荡然无存!万春农民金鱼养殖将在空中楼阁一无是处!规模化集约化现代立体大农业产业化态势没有形成,农村农业农民生产方式和生活方式不能同步改变,农民挑一担粪水从集中居住房到五里开外的一亩二分包产田区耕种!
       我们只能大声疾呼:“城乡一体化”不一定是“城乡一样化”!“三个集中”不能一刀切!

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 楼主| 发表于 2017-8-30 22:31 | 显示全部楼层
上下求索:百年梦想与百年道路.jpg 百年梦想,上下求索!
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